«Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире

Захаров Андрей Николаевич

В целом же опыт Южно-Африканской Республики, несмотря на все напрашивающиеся здесь оговорки, тоже можно рассматривать в качестве примера того, как сдающая позиции политическая культура белых наделяет новую элиту федералистским сознанием. Причем в данном случае это наследство лелеется с особым трепетом, поскольку бывшие «колонизаторы» в большинстве своем никуда не собираются уезжать. И хотя после 1996 года никаких значимых инициатив в плане создания упомянутого выше Volkstaat в ЮАР не наблюдалось, а Национальной партии вообще больше нет, для политически активных белых очень важно наличие в Основном законе страны статьи 235, которая недвусмысленно провозглашает право меньшинств на территориально очерченную самобытность. Текст этой статьи гласит: «Право на самоопределение южноафриканского народа как единого целого, провозглашенное настоящей Конституцией, не препятствует признанию в его рамках права на самоопределение любого сообщества, разделяющего общее культурное и языковое наследие, которое может быть реализовано в форме создания территориального образования в границах Южно-Африканской Республики или иным образом, установленным национальным законодательством» [122] .

122

См. официальный текст Конституции на английском языке на сайте Конституционного суда ЮАР: http://www.constitutionalcourt.org.za/site/theconstitution/english-09.pdf.

Камерун в 1961 году также встал на федеративные рельсы благодаря колонизаторам: поскольку эта территория после Первой мировой войны была поделена между англичанами и французами, уходящие властители при поддержке местных элит решили, что лучшим способом консолидации нового политического пространства будет федерация [123] . Наконец, крошечные Коморские

Острова в 1978 году тоже преобразовались в федеративное объединение не без влияния французов, которым они прежде принадлежали. Кстати, в первые годы независимости, провозглашенной в 1975 году, руководство этой островной республики решительно отвергало федерализм, видя в нем «раскольнический маневр колонизаторов», но потом под давлением одного из четырех ключевых островов, который настаивал на самой широкой автономии, а также Франции, пошло на уступки [124] . Африканские интеллектуалы часто жаловались, что колониальные державы грубо навязали молодым государствам собственные политические институты, зачастую не соответствующие местным традициям и укладам. «Все африканские страны, получившие независимость в результате процесса переговоров (а такие составляют большинство), начали свою самостоятельную политическую жизнь с конституциями и административным аппаратом, фактически скопированными с конституции и административного аппарата бывшей колониальной державы», – констатировал президент Танзании Джулиус Ньерере [125] . Но интересно, что федерализм обычно в этом ряду не упоминался, поскольку ни Великобритания, ни Франция, ни Бельгия сами не были федеративными государствами. Напротив, на первых порах завещанные ими федералистские методики воспринимались – в основном – весьма благожелательно; в них видели ценный и практичный подарок, а описанную выше «белую» федерацию Восточной Африки предпочитали рассматривать как неприятное исключение. Сказанное, разумеется, не касается левых радикалов, которых в рядах правителей новой Африки было, впрочем, не слишком много. Так, один из них, камерунский писатель и музыкант Бенжамин Матип, выступая в 1958 году в Ташкенте, называл федерализм не иначе как «довольно иллюзорным вариантом косвенного империализма» [126] .

123

С 1884 по 1916 год Камерун был составной частью заморских владений Германии. В 1922 году его земли, объявленные подмандатной территорией Лиги Наций, были поделены между Великобританией и Францией.

124

См.: Mohadji Ben F. Comoros (Federal Islamic Republic of Comoros) // Griffiths A. (Ed.) Handbook of Federal Countries, 2002. P. 122–123.

125

Ньерере Д. Раздумья об Африке и ее будущем // История Африки в документах, 1870–2000. Т. 3: 1961–2000. М.: Наука, 2007. С. 74.

126

Камерунский писатель Бенжамен Матип о колониальном наследии Африки // История Африки в документах, 1870–2000. Т. 2: 1919–1960. М.: Наука, 2007. С. 61.

Привнесенный и чужеродный характер институтов, не выношенных местной историей и не выстраданных местной политикой, обусловил другую особенность африканского федерализма – исключительно утилитарный характер его применения. Сказанное означает, что рассредоточение политической власти как основа федералистского образа правления даже теоретически не могло выступать в качестве цели политического развития, оставаясь лишь средством для решения сиюминутных задач, встававших перед правящими группами. В послевоенной Эфиопии, к примеру, за преобразованием в федерацию стояло вполне конкретное стремление к расширению государственных границ: «Федеральные установления воспринимались эфиопскими властями с большим подозрением и рассматривались лишь как временная уступка, позволявшая аннексировать Эритрею» [127] . Как только эта задача была успешно решена, власти страны начали демонстративно пренебрегать конституционными нормами, которые гарантировали вступившему в федеративный союз новому члену политическое равноправие. В 1962 году федеральное устройство в этой стране было упразднено; чтобы вернуться к нему (правда, снова неудачно), Эфиопии понадобились десятилетия, хотя и это в конечном счете не спасло ее от потери Эритреи. Наблюдатели, в свою очередь, констатировали, что «эфиопско-эритрейский федеративный союз породил федерацию без федерализма» [128] . Соответственно, ее провал был обусловлен не столько противоречиями и трениями между составными частями (наиболее типичная причина подобных фиаско), сколько стойким нежеланием эфиопской государственной верхушки осмысленно практиковать федерализм.

127

Goumenos T. Op. cit. P. 37.

128

Ibid. P. 34.

Аналогичным образом обращение к идее добровольного союза в момент провозглашения в 1961 году Федеративной Республики Камерун позволило франкоязычной политической элите «проглотить» территории, населенные англоязычным меньшинством, и тем самым предотвратить рекомендуемое колониальными властями присоединение Британского Камеруна к Нигерии. Как и в эфиопском случае, после апроприации новых земель необходимость в федерализме отпала: в ходе «славной революции 20 мая 1972 года», ознаменованной принятием на общенародном референдуме новой, унитарной конституции, с федеральным устройством было покончено [129] . Сегодня этот день является национальным праздником – Днем провозглашения республики. К немалому удивлению исследователей, камерунский опыт показал, что даже в Африке столь решительное политическое преобразование, как отказ от федерации, отнюдь не обязательно влечет за собой гражданскую войну. Вероятно, указанное обстоятельство следует записать в заслугу камерунскому президенту Ахмаду Ахиджо, который находился у власти с 1960 по 1982 год и сумел подкрепить созданный им неопатримониальный режим многоэтничным властвующим классом, консолидированным под знаменами вечно правящей партии «Камерунский союз». (Кстати, когда бессменный «национальный лидер» под давлением Франции вынужден был уйти, назначенный им преемник в очередной раз удивил мировое сообщество, получив на выборах 1984 года 99,98 % голосов, хотя для самого Камеруна такой результат можно считать нормальным [130] .)

129

Подробнее об этом см.: Fegue C. The Games Elites Play: Notes towards an Elite-Focused Understanding of the Failure of the Federal Republic of Cameroon (1961–1972) // Kavalski E., Zolkos M. (Eds.). Defunct Federalisms: Critical Perspectives of Federal Failure. Aldershot: Ashgate, 2008. P. 59–70.

130

См.: http://africanelections.tripod.com/cm.html#1984_Presidential_Election.

Принятие некоторых элементов федеративной модели позволило в 1964 году создать Объединенную Республику Танзанию, состоящую из двух частей – бывшего британского владения Танганьика, находящегося на материке, и островной территории, главным сегментом которой является Занзибар. Помимо прочего, это государство интересно тем, что зарубежные федералистские исследования не включают его в список имеющихся в мире федераций, утверждая, что в данном случае речь должна идти лишь о широкой автономии островов в рамках унитарного образования. Напротив, российские ученые, особенно правоведы, нередко ссылаются на Танзанию как на федерацию [131] . Как бы то ни было, данный казус позволяет в очередной раз подчеркнуть важную мысль: в Африке о федерализме вспоминают в основном там, где речь заходит о поглощении маленького территориального образования большим территориальным образованием. И это, надо сказать, весьма практично, особенно в ту эпоху, когда любые другие формы территориальной интеграции, за исключением добровольного союза, признаны несовместимыми с международным правом. Тем более что примеры подобного применения федеративной идеи можно найти не только на африканском континенте.

131

См., например: Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: МНИМП, 1997.

Следующей особенностью бытования федерализма в Африке можно считать его теснейшую связь с так называемым «национальным вопросом». Собственно говоря, привлечение федеративной модели для обустройства молодых государств, возникавших по мере деколонизации, во всем мире мотивировалось прежде всего именно этим фактором. Так, мнение известного нигерийского политика, согласно которому «единственно приемлемой для специфических условий Нигерии является федеральная конституция, поскольку Нигерия – многоязычное и многонациональное государство» [132] ,

вполне применимо и к иным федералистским начинаниям, упоминаемым выше. Кстати, нигерийский эксперимент вполне заслуживает того, чтобы остановиться на нем подробнее, тем более что о знаковом характере этого кейса говорят не только местные деятели, им в основном гордящиеся, но и анализировавшие его ученые. Основы федеративной государственности в этой стране, как отмечалось выше, были заложены еще англичанами: колониальные конституции 1946 и 1951 годов разделили территорию владения на три региона – северный, западный и восточный, – каждый из которых избирал собственную законодательную ассамблею, под надзором британского губернатора занимавшуюся вопросами местного значения. В 1954 году с одобрения британского парламента была принята первая конституция, провозглашавшая колонию федерацией. В то время как федеральный центр резервировал за собой внешнюю политику, оборону и безопасность, регионы отвечали за начальное и среднее образование, сельское хозяйство, здравоохранение и местное самоуправление. Предполагалась также сфера совместной компетенции, включавшая регулирование экономического развития, рынка труда, высшей школы. Иначе говоря, этот этап был классикой федералистского жанра.

132

Аволово О. Размышления о нигерийской Конституции // История Африки в документах, 1870–2000. Т. 3: 1961–2000. М.: Наука, 2007. С. 138.

Проблемы начались позже, по мере того как с 1954 по 1960 год три региона поэтапно получали статус самоуправляющихся территорий. К моменту провозглашения независимости стало очевидно, что каждый из регионов, «остававшихся почти полностью самостоятельными социально-политическими единицами» [133] , контролируется одной из трех основных этнических групп, в совокупности составляющих две трети населения страны: хауса-фулани (север), игбо (восток) или йоруба (запад). По оценкам этнографов, в Нигерии проживают около 250–300 лингвистических групп, причем более 65 % составляют три вышеупомянутых крупнейших этноса, а шесть следующих за ними крупных групп дают в совокупности еще 25 %. Не исключено, что как раз этим и диктовался замысел творцов федерации, стремившихся сузить поле потенциальных конфликтов, неизбежных в столь пестрой среде. Но они не предвидели (или не захотели предвидеть), что каждая группа, опираясь на свое региональное господство, включится в жесткую борьбу за федеральный центр, попутно подавляя в подконтрольных региональных легислатурах политическое представительство меньшинств, не входящих в «большую тройку». Для Африки такие конфликты были типичным заболеванием, обычно сопровождавшим развитие новых государств, которые населены равновеликими меньшинствами, хотя нигерийский случай усугублялся крайней разобщенностью составных частей новорожденной федерации. Как и в Родезии, британцы рассматривали северный и южный регионы в качестве самостоятельных колоний, и «вплоть до 1946 года нигерийцы, проживавшие в двух частях страны, почти не имели административных или политических контактов друг с другом» [134] . Именно в этом состояла главная причина, заставлявшая мусульманский север Нигерии с большим подозрением относиться к идее независимости, которую с определенного момента пропагандировала Великобритания.

133

Dikshit R.D. Op. cit. P. 211.

134

Paden J. Muslim Civic Cultures and Conflict Resolution: The Challenge of Democratic Federalism in Nigeria. Washington, D.C.: The Brookings Institution, 2005. P. 37.

В 1960-х и 1970-х годах новые африканские лидеры, опиравшиеся на свои этнические группы, повсеместно сражались между собой за контроль над центральными органами власти, и нигерийская федерация отнюдь не стала исключением из этого правила. Кстати, почти во всех случаях краха африканских федераций без труда «можно обнаружить ту или иную группу, которой в конечном счете удавалось взять федеральный центр под свой контроль, оставив проигравшей стороне единственное “институциональное” решение – роспуск федерации» [135] . В Нигерии хауса-фулани, например, составлявшие половину населения на севере, в период Первой республики (1960–1966) гарантировали себе три четверти мест в региональном парламенте. Более того, столь широкая электоральная база в определенный момент позволила им взять под контроль и федеральный округ Лагос, что вызвало резкое недовольство партий, представлявших игбо и йоруба, и грозило общенациональным взрывом. «Нигерийский Север нарушил базовое правило, согласно которому ни один субъект федерации не может быть настолько мощным, чтобы перевешивать всех остальных в их совокупности» [136] . В попытке исправить ситуацию нигерийская элита в 1967 году, уже при военных, провела конституционную реформу, учредившую в стране вместо прежних регионов двенадцать штатов, причем новые административные границы основательно перемешали расселение представителей «большой тройки», лишив их былой монополии. Как следствие, в составных частях федерации начал меняться политический климат: появились предпосылки для подъема партий меньшинства, которые в прежней системе не имели никаких шансов, а теперь вдруг приобретали ощутимый вес, позволявший включиться в коалиционную политику. Преобразования, правда, оказались запоздавшими и недостаточными: они не смогли предотвратить попытку создания на востоке страны независимого государства Биафра, предпринятую этнополитическими силами игбо, которые, со времен английского владычества привыкнув к привилегированному положению в нигерийском обществе, не желали мириться с сохранявшимся, по мнению их лидеров, засильем северян в федеральной столице.

135

Filippov M., Ordeshook P., Shvetsova O. Designing Federalism: A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions. Cambridge: Cambridge University Press, 2004. P. 65.

136

Dikshit R.D. Op. cit. P. 213–214.

Курс на административное «распыление» этнических групп, не позволявшее им монополизировать регионы, последовательно проводился как гражданскими, так и военными администрациями. (Из-за переворотов 1966 и 1983 годов значительную часть независимости Нигерия провела под властью военных режимов.) В 1976 году к имеющимся административным единицам добавились еще семь новых штатов, в 1989 году их число выросло до двадцати одного, а в 1991-м – до тридцати. Наконец, в 1997 году количество штатов было доведено до тридцати шести. (При этом запрос на учреждение новых субъектов федерации стабильно высок; в 1996 году, например, на рассмотрении в соответствующих органах находилось 72 предложения организовать новые штаты [137] .) Обосновывая эту прогрессию, один из генералов-диктаторов утверждал: «Боязнь того, что один регион будет доминировать над другим, довольно легко устраняется с помощью конституционных законов, создающих новые штаты» [138] . Несмотря на изрядную долю упрощенчества, содержащегося в подобных декларациях, им нельзя отказать в правоте.

137

См.: Paden J. Op. cit. P. 207.

138

Цит. по: Williams F.R.A. The Making of the Nigerian Constitution // Goldwin R., Kaufman A. (Eds.) Constitution Makers and Constitution Making: The Experience of Eight Nations. Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1988. P. 399.

На сегодняшний день главным итогом проведенных реорганизаций стало резкое, по сравнению с первыми годами независимости, снижение конфликтного потенциала в стране. Противостояние переместилось с федерального уровня на региональный уровень, ослабив тем самым давление на центральную власть, а постоянное возникновение новых административных единиц приучило местных политиков рассматривать проблемы общенационального уровня через призму конкуренции не столько этнических групп, сколько штатов [139] . В связи с тем, что в большинстве штатов теперь проживает смешанное население, крупные этносы больше не в состоянии узурпировать федеральные рычаги власти. Конфликты между ними чаще всего ограничиваются пределами той или иной территории; более того, одновременное функционирование в стране трех дюжин самостоятельных бюрократий нередко оборачивается тем, что представители одной и той же этнической группы, разделенной внутренней границей, вступают в конфликт друг с другом, отстаивая интересы соревнующихся административных единиц. «Компоненты нигерийской федерации сегодня образуются, исходя из исторических традиций и соображений прагматизма, а не из желания подчеркнуть вероисповедание или этничность, – резюмирует американский исследователь. – Целенаправленное смешение этнических и религиозных разграничительных линий призвано создать гарантии того, что в случае возникновения национально-конфессиональных конфликтов с ними удастся справиться на местном и региональном уровнях, не допуская эскалации общенационального уровня» [140] .

139

Horowitz D. Ethnic Groups in Conflict. Berkeley: University of California Press, 1985. P. 612.

140

Paden J. Op. cit. P. 207.