«Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире
Шрифт:
Англичане между тем, демонтируя свою империю, в конце 1940-х годов решили полностью покинуть остров Калимантан, чем поставили правителей и население получивших самоуправление бывших коронных колоний Саравак и Северное Борнео (Сабах) перед нелегким выбором: или добровольно присоединиться к Малайской Федерации, или быть поглощенными близлежащей Индонезией. (Одновременно о своих притязаниях на освобождающиеся британские земли поспешили заявить и Филиппины, ревниво следившие за экспансионистскими устремлениями островных соседей-конкурентов. [94] ) Как справедливо указывал британский МИД в июле 1962 года, «в долговременной перспективе наиболее вероятной альтернативой “большой Малайзии” станет “большая Индонезия”. …Если британские территории на Борнео не войдут в Малайзию, то их, вероятнее всего, рано или поздно проглотят Индонезия или Филиппины, или же они превратятся в форпосты коммунистического Китая» [95] . Соответственно, опция устойчивой независимости вообще не рассматривалась уходящими колонизаторами в качестве реалистического сценария, поскольку обе территории были несостоятельными в экономическом плане. В этом, кстати, они заметно отличались от находящегося под британским протекторатом соседнего Брунея, нефтяные богатства которого позволили местным элитам успешно воспротивиться британскому желанию присоединить султанат к Малайзии, подняв на его территории вооруженное восстание, подготовленное с индонезийской помощью [96] . Это произошло вопреки тому факту, что подавляющее большинство населения Брунея также составляют малайцы.
94
См.: Jones M. Op. cit. P. 103–104.
95
Цит.
96
Подробнее об этом см.: Тюрин В.А., Цыганов В.А. Указ. соч. С. 280–281; Jones M. Op. cit. P. 98–121; Majid H.A. Rebellion in Brunei: 1962 Revolt, Imperialism, Confrontation and Oil. London and New York: I.B. Tauris, 2007.
Федерализм, как известно, привлекателен тем, что предлагает обособленным национальным, лингвистическим или территориальным сообществам преимущества проживания в большой системе, не требуя при этом стопроцентного вхождения в нее. Поэтому неспособные взвалить на себя ношу полноценного самоопределения новые политические образования, рождающиеся в ходе деколонизации, повсеместно «приценивались» и к федералистским сценариям. Хотя, как уже было сказано, для Саравака и Сабаха предложения не ограничивались малайской моделью; и в период, предшествовавший изгнанию голландских колонизаторов, и после провозглашения республики индонезийские лидеры также экспериментировали с федерализмом, хотя это получалось у них намного хуже, чем у малайцев. В конечном итоге идея федерации в Индонезии была объявлена ловушкой для молодой государственности, оставленной прежними хозяевами, – и от нее отказались, взяв за основу унификаторский проект [97] . Этим умело воспользовалась британская администрация, приложив немалые усилия к обеспечению добровольного вхождения бывших подданных ее величества под юрисдикцию Куала-Лумпура. С одной стороны, англичане очень хотели избежать обвинений в пренебрежении правом колониальных народов на самоопределение, тем более что на Борнео под их управлением проживали даяки и прочие туземные этносы. С другой стороны, на правительство в Лондоне самым негативным образом действовал все более очевидный крах африканской Федерации Родезии и Ньясаленда, смонтированной британскими колониальными ведомствами без малейшего учета мнений чернокожего населения. (Об этом интересном опыте, его зарождении и причинах провала речь пойдет в следующей главе.) Неслучайно премьер-министр Великобритании Гарольд Макмиллан, касаясь судьбы владений короны на Борнео, отмечал в своем дневнике, что еще один федеративный «союз под дулом пистолета» кабинету точно не нужен [98] .
97
См.: Reid A. Indonesia’s Post-Revolutionary Aversion to Federalism // He B., Galligan B., Inoguchi T. (Eds.). Federalism in Asia. P. 144–164; Goumenos T. The Pyrrhic Victory of Unitary Statehood: A Comparative Analysis of the Failed Federal Experiments in Ethiopia and Indonesia // Kovalski E., Zolkos M. (Eds.). Defunct Federalisms: Critical Perspectives of Federal Failure. Aldershot: Ashgate, 2008. P. 31–45.
98
Цит. по: Jones M. Op. cit. P. 68.
В конечном счете, поскольку малайцев и прочих обитателей британских земель на острове Борнео перспектива принудительного превращения в подданных антиимпериалистической Джакарты не привлекла, они выбрали для себя более безопасный, хотя и не очень удобный вариант: присоединение к федерации, основной массив которой лежал по ту сторону пролива. И он оказался выигрышным, несмотря на все издержки вспыхнувшего по этой причине в начале 1960-х годов и продолжавшегося несколько лет вооруженного противостояния с Индонезией, который включал не только партизанскую войну в горах Калимантана, но даже индонезийские десантные операции в материковой части Малайзии. [99] Сегодня Сабах и Саравак пользуются в Малазийской федерации немалыми льготами, воплощенными в так называемых «двадцати пунктах». (Ранее они распространялись и на Сингапур.) Среди них стоит упомянуть смягченные требования относительно исламизации и официального использования малайского языка, а также закрепленное за местными властями право ограничивать китайскую миграцию на подконтрольную им часть страны. (В островных штатах, в отличие от некоторых штатов континентальной части, китайское население не превышает 30 %.)
99
Подробнее об этих событиях см.: Jones M. Op. cit.
Малазийская федеральная система начала XXI столетия отличается тремя базовыми особенностями: сложной дифференциацией упорядочиваемого ею общества, наличием в ней регионально ориентированных партий и бесспорной гегемонией центральной исполнительной власти. По мнению наблюдателей, в основе более или менее ровных взаимоотношений между центром и регионами долгое время лежало непоколебимое доминирование одной и той же политической силы – ведь партии, ныне входящие в состав «Национального фронта», бессменно составляют парламентское большинство более пятидесяти лет [100] . Вместе с тем в сопоставлении с российским аналогом централизованная и авторитарная малазийская федерация выглядит все-таки более гибкой. Оппозиционные партии, как уже отмечалось, не раз имели возможность возглавить правительства в нескольких малазийских штатах, потеснив «Национальный фронт» на относительно свободных выборах. Созданная этим фактом новая диспозиция, в России пока немыслимая, заметно оживляла политическую жизнь страны. Правда, в ассортименте мер, применяемых центральным правительством в работе с «нелояльными» региональными лидерами, все-таки преобладает инструментарий, хорошо освоенный и российским авторитарным режимом. В порядке вещей административное, финансовое, полицейское давление на непокорные штаты, которое дополняют режиссируемые кампании диффамации в подконтрольных государству СМИ. Отстаивая свою гегемонию, центральная власть использует в борьбе с оппозиционными регионами все средства, имеющиеся под рукой, включая печально известные Закон о внутренней безопасности и Закон о подстрекательстве. Согласно второму из этих актов, гражданам страны, включая членов парламента, не разрешается обсуждать или критиковать полномочия султанов, положение дел с гражданством, особые права этнических малайцев, статус ислама как официальной религии [101] .
100
Burgess M. Comparative Federalism: Theory and Practice. Abingdon: Routledge, 2006. P. 153.
101
См.: Means G. Malaysia (Federation of Malaysia) // Griffiths A. (Ed.) Handbook of Federal Countries, 2002. Montreal etc.: McGill-Queen’s University Press, 2002. P. 181–182.
Федеральные субсидии, выделяемые штатам, которые не подчиняются «Национальному фронту», зачастую сокращаются или откладываются до самого конца фискального года, когда освоить деньги уже невозможно. Причем подобные санкции применяют в отношении самых бедных штатов Малайзии, ибо именно они служат опорными базами оппозиционеров-исламистов. (Речь идет прежде всего о расположенных в материковой части штатах Келантан и Тренгану, которые еще при англичанах оставались «самыми “малайскими” и наименее экономически развитыми султанатами», «оплотом исламских традиций» [102] .) Чиновники федеральных ведомств, подстрекаемые столичным начальством, саботируют указания местных властей. Особенно сурово наказываются те политические организации, которые осмелились выйти из состава правящей коалиции. В конце 1970-х годов Исламская партия Малайзии, возглавлявшая правительство в штате Келантан, поссорилась с «Национальным фронтом» и вышла из его состава. В отместку за отступничество центральная власть сначала допустила на этой территории беспорядки, потом под их предлогом ввела чрезвычайное положение, а затем провела новые выборы – на этот раз, разумеется, с нужным для себя результатом. (Все эти события составили так называемый «келантанский кризис» 1977–1978 годов.) Важно подчеркнуть, что в малайском контексте такой механизм федерального вмешательства, как объявление чрезвычайного положения, особенно эффективен, поскольку эту меру, согласно конституции страны, невозможно оспорить в судебном порядке [103] . Впрочем, это последнее средство, к которому обращаются лишь в самых крайних случаях. Когда в 1990 году в разгар предвыборной кампании в островном штате Сабах региональная Объединенная партия Сабаха (ОПС), которая представляет местную христианизированную народность кадазан [104] и настаивает на расширении национальной автономии и ограничении исламизации, переметнулась из правящего лагеря к оппозиции, ее наказали иным способом. После проведенной с местными депутатами «разъяснительной» работы часть из них вернулась в ряды «Национального фронта» в индивидуальном порядке, и хрупкое оппозиционное большинство в ассамблее было утрачено. В свою очередь, отбившаяся от рук раскольническая партия, страшась еще больших грубостей со стороны федеральных властей, в скором времени вновь подала заявку на присоединение к доминирующей коалиции [105] .
102
Тюрин В.А., Цыганов В.А. Указ. соч. С. 124, 132.
103
Burgess M. Comparative Federalism. P. 153–154; Means G. Op. cit. P. 184.
104
К этой этнической группе, самой крупной из пятидесяти этносов, проживающих в штате Сабах, принадлежат 18,5 % его населения. См.: Ooi K.G. Op. cit. P. LXXXII.
105
Case W. Op. cit. P. 130–131.
Впрочем, иногда политика, которую пытаются проводить региональные власти, не оставляет федеральному центру выбора, побуждая его к решительному вмешательству в дела субъекта федерации. Это, как правило, касается попыток построить исламское государство в одном отдельно взятом штате. Так, получив в 1999 году большинство на выборах в Тренгану, исламисты предписали всем женщинам, проживающим в штате, обязательное ношение паранджи. Как и следовало ожидать, на территории, 30 % населения которой составляют китайцы, эта инициатива не встретила всеобщего одобрения, а последовавшие за ней массовые выступления возмущенных китайских граждан заставили Куала-Лумпур вмешаться. Аналогичные последствия повлекло за собой и выдвинутое в начале 2000-х годов предложение исламистского правительства штата Келантан запретить женщинам работать на производстве. Если малайки отнеслись к нему более или менее спокойно, то китаянки вполне объяснимым образом возмутились, не понимая, почему им навязывают мусульманские привычки, – и в итоге кабинет отступил, значительно смягчив и ограничив введенный порядок. Точно так же местные власти потерпели поражение и в 1993 году, когда ими был инициирован закон о введении на территории этого же штата мусульманской практики отсечения кистей рук виновным в воровстве и побивания камнями уличенных в супружеской измене. Центральное правительство отреагировало мгновенно, принудительно вернув Келантан в общефедеральное правовое поле.
Малайзия, как и Россия, является сырьевой федерацией: страна занимает 27-е место в мире по запасам нефти, добыча которой с 1970 по 1985 год выросла в двадцать четыре раза – с 0,9 до 21,4 млн тонн [106] . Разумеется, освоение природных ресурсов имеет здесь выраженную федералистскую составляющую. Точнее говоря, малазийские политики, подобно их российским коллегам, предпочитают извлекать нефтяную ренту, опираясь на «вертикальные» схемы. В соответствии с законом «О нефти» федеральное правительство забирает себе львиную долю доходов от реализации углеводородов. За штатами, на территории которых осваиваются месторождения, закреплено право на компенсационный сбор в размере пяти процентов, но реально он применяется только в отношении лояльных партнеров. Когда в 1999 году исламистам из ИПМ удалось по итогам выборов сформировать правительство в нефтедобывающем штате Тренгану, причитающиеся региону отчисления внезапно были упразднены столичной властью, причем федеральные чиновники не позволили новому кабинету компенсировать потери за счет введения каких-то новых региональных налогов. Соответственно, после возвращения ОМНО к власти в этом штате, состоявшегося в 2003 году, там не только отменили деятельность шариатских судов, но и незамедлительно увеличили долю штата в отчислениях от нефтедобычи. Аналогичным образом штату Сабах в 1992 году «из экологических соображений» запретили вывоз необработанной древесины, существенно пополнявший его казну; не удивительно, что это произошло вскоре после того, как возглавлявшая его правительство местная Объединенная партия Сабаха поссорилась с «Национальным фронтом».
106
См.: Пахомова Л.Ф. Модели процветания (Сингапур, Малайзия, Таиланд, Индонезия). М.: Институт востоковедения РАН, 2007. С. 89.
Вместе с тем до полного удушения оппозиции дело никогда не доходит: федерализм по минимуму гарантирует, что правительства штатов, даже находящиеся в напряженных отношениях с центральной властью, будут получать гранты в объемах, достаточных для их функционирования. Кроме того, Куала-Лумпур с большой осторожностью и тщательностью подходит к вопросу о том, в каких районах страны оппозиционное правление допустимо, а где ему следует препятствовать всеми силами. Как правило, противникам режима доверяют те территории, на которых, во-первых, преобладают этнические малайцы («титульный народ»), во-вторых, сильны исламистские настроения, в-третьих, нет сепаратистских движений и группировок. Считается, что оппозиционное правление при соблюдении указанных условий не несет в себе особого риска. Заключаемые при этом сделки центральных и региональных элит часто оказываются взаимовыгодными. На выборах 1986 года уже упоминавшаяся Объединенная партия Сабаха, будучи в оппозиции, получила две трети мест в местной легислатуре, но потом, рассчитывая, вероятно, обезопасить свою победу, попросилась в «Национальный фронт». Ее, разумеется, приняли, причем довольны были все: правящий режим «заполучил посредством кооптации то, что потерял в ходе выборов: общефедеральный контроль над Сабахом. Но внутри штата ОПС осталась безраздельной хозяйкой» [107] .
107
Тюрин В.А., Цыганов В.А. Указ. соч. С. 376.
Более того, применение федералистской кальки помогает федеральному центру использовать авторитет оппозиции в своих интересах, укрепляя легитимность режима и одновременно перекладывая на своих недругов ощутимую часть ответственности за положение дел [108] . Именно этими соображениями объясняется тот удивительный для российского наблюдателя факт, что, несмотря на сохраняющуюся в стране политическую монополию, ИПМ, например, возглавляла правительство штата Келантан в 1959–1978 годах и вновь с 1991 года. В штате Тренгану та же партия располагала парламентским большинством в 1959–1961 и 1999–2004 годах, вернув его себе в 2008-м. При этом в островной части страны, в штатах Сабах и Саравак, где процент малайского и исламского населения значительно ниже, чем на полуострове, а сепаратистские настроения время от времени напоминают о себе, оппозиционным силам приходится работать в гораздо более узких рамках, а диалог властей с ними проходит жестче.
108
Case W. Op. cit. P. 140.
Представляется, что хроническое воспроизведение в России тенденций и закономерностей, отличающих политическое развитие постколониальных стран, незаслуженно игнорируется нашей гуманитарной наукой. Между тем сопоставление нынешнего унылого состояния российского федерализма с его азиатскими (и африканскими) моделями можно признать вполне плодотворным. И дело даже не в наличных параллелях, постоянно травмирующих патриотично настроенного ученого, а в эвристическом потенциале подобного сопоставления относительно будущего. Стремительно превращаясь в политическую периферию мира, путинская Россия все более зримо воспроизводит обыкновения постколониальных и иных развивающихся стран, причем в ближайшие годы эта тенденция будет лишь углубляться. По этой причине опыт Малазийской федерации стоит знать и изучать.