«Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире
Шрифт:
Таков был шаткий баланс, на котором базировалось федеративное равновесие ельцинской эпохи. Нежданное оживление спроса на российские нефтегазовые богатства, состоявшееся десять лет назад и совпавшее с пришествием нового лидера, позволило реконструировать принципы федеративного торга, который практиковался в посткоммунистической России. Причем эта корректировка повлияла на отечественный федерализм далеко не лучшим образом, породив довольно диковинную его разновидность, в которой от федералистского духа не осталось, увы, ничего, кроме названия. В Новое время, учреждая столь почитаемые сегодня представительные институты, европейские монархи исходили из мучившей их насущной экономической потребности: им отчаянно требовались деньги на военную модернизацию, неудача которой грозила поражением перед лицом более удачливых конкурентов. Но получить желанные средства без согласия подданных было невозможно – «no taxation without representation», – и волей или неволей приходилось договариваться с ними. В особенности это касалось тех владетелей, чьи державы были не слишком богаты, – в отличие, скажем, от Испании, которую южноамериканское серебро и золото надолго избавили от желания модернизировать политические институты. Если рассуждать по аналогии, то федеративная политическая система также знает модус изобилия и модус скудости, функционирующие
74
Панкевич Н.В. Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации. Екатеринбург: Уральское отделение РАН, 2008. С. 177.
Вместе с тем параллельно с отмиранием федерализма внутри страны все большую политическую актуальность приобретает его внешнеполитическая составляющая, описанная выше. «Ресурсный империализм» предполагает политическое, экономическое, культурное и военное доминирование России на большей части постсоветского мира. В силу отсутствия внутренней оппозиции подобный курс на российских политических площадках публично не обсуждается, а серьезное оспаривание его вообще остается категорически невозможным. Учитывая слабость государственности, отличающую многих наших соседей, а также конфликтный потенциал геополитического пространства бывшего Советского Союза, вполне можно ожидать, что экспансионистская составляющая российского федерализма когда-то будет выведена из режима standby. Дебютантом, на котором эту модель расширения братской российской семьи можно опробовать, станет, скорее всего, Южная Осетия – миниатюрное и нежизнеспособное государственное образование, имеющее к тому же российского «старшего брата» в лице Северной Осетии. Разумеется, действующая редакция закона, регламентирующего принятие «новичка», прежде не позволяла сделать это без согласия властей Грузии. Но, во-первых, Грузия демократическая страна, где власть, пусть и не безупречно, но иногда меняется; во-вторых, на то и правовой текст, чтобы его шлифовать и совершенствовать; в-третьих, в 2008 году Россия признала Южную Осетию в качестве независимого, то есть не связанного с Грузией государства.
Подведем итоги. Прежде всего, миссия федерализма на постсоветском пространстве действительно оказалась проваленной, причем ее реализация подтачивалась одновременно с нескольких сторон.
Во-первых, российский политический класс, для которого федеративная государственность была не столько результатом целенаправленно разрабатываемого межэлитного соглашения, сколько лишь частью наследства, завещанного тонущим Советским Союзом, распорядилася ею весьма оригинальным способом. Авторитарный режим, естественным образом декорировавший внезапно обретенное страной нефтегазовое изобилие, не видел необходимости в согласительном, примиренческом, гражданственном потенциале федералистской идеи; но, неожиданно для многих, он проявил интерес к другой ипостаси федерализма, усмотрев в нем незаменимый инструмент, поддерживающий и оформляющий территориальную экспансию. В постсовременную эпоху мыслить имперскими понятиями довольно трудно, но все же возможно, особенно если призвать на помощь федеративную идею. Точнее говоря, в наши дни нельзя даже мечтать о присоединении новых (или о возвращении старых) земель, не являясь при этом федерацией. Но если федерализму приписывают сугубо геополитические основания и никакие иные, он по сути своей становится пустым, искусственным, мнимым. По этой причине вклад Российской Федерации в довольно богатую копилку мирового федерализма поистине ничтожен, ибо этот великий принцип изобретался вовсе не для того, для чего его пытаются использовать в путинской России.
Во-вторых, федералистские проекты, планы, схемы не пригодились и соседям России по постсоветскому пространству. Два обстоятельства – внезапное обретение независимости незрелыми в политическом отношении нациями в сочетании с развитием новорожденной государственности под гнетущей сенью слишком большой, хронически нестабильной и неизбывно страшной «братской» державы – обусловили то, что ценность суверенитета в этой части Евразии была непозволительно переоценена. Догмат о неделимости суверенитета, бережно вынесенный элитами новых наций из марксистско-ленинского наследия, не допускает даже мысли о проектах разделенного правления, не говоря уже о практических опытах по воплощению их в жизнь. Именно этот настрой обрек на жалкое существование Содружество Независимых Государств. По той же причине за два десятилетия, прошедших после развала коммунистической империи, ни одна страна бывшего СССР, за исключением России, не приняла федеративный образ правления. Его отвергли даже самые явные кандидаты, по всем показателям подходящие, казалось бы, для того, чтобы пополнить список мировых федераций, – Грузия, Молдова, Украина. Более того, святость суверенитета в некоторых случаях оказалась превыше территориальной целостности: национальные политические элиты превозносили этот принцип до крайности, молчаливо и парадоксально соглашаясь даже на заведомую корректировку собственных государственных границ. И если бы все это не было политической практикой, отчаянно обосновываемой и отстаиваемой, подобный курс стоило бы назвать абсолютным безумием. Причем расстройство это необратимо в том отношении, что, будь даже отказ от федерализма временным явлением, вернуть отпавшие из-за такой несговорчивости территории не удастся уже никогда.
Наконец, в-третьих, наряду с этническими группами, обретшими в результате великой реорганизации собственную государственность, федерализм отвергли и те народы, которым в ходе распада Советского Союза своей государственности не досталось. Оказавшись после 1991 года под юрисдикцией национально ориентированных властителей, любой ценой стремящихся к консолидации своих немощных новообразований и не желающих в этой связи поступаться ни малейшей толикой суверенитета, «обделенные» со временем тоже оставили прекраснодушные федералистские проекты. Наблюдая за тем, как националистические элиты их новых стран возвращаются к имперской стилистике диалога с меньшинствами, малые группы там, где это было возможно, сделали ставку не на раздел компетенций в рамках общей страны, а исключительно на обретение политической независимости. Федерализм для реализации подобной программы вовсе не требовался.
Как ни странно, отрадными исключениями в этой веренице неудач и посрамлений федерализма оказались те государства, которые расставались с СССР наиболее решительно и ушли от него наиболее далеко. Латвия, Литва и Эстония, став членами Европейского союза, теперь на деле осваивают тонкости и хитрости разделенного суверенитета и отказа от элементов собственной государственности ради межнационального объединения Европы. Остается только пожелать прибалтийским республикам дальнейшего успеха в этом нелегком деле, тем более что иных побед федералистской идеи на постсоветском пространстве ожидать не приходится. По крайней мере в обозримой перспективе.
Глава 3
Федерализм по-азиатски: Россия и Малайзия в сравнительной перспективе
Листая недавно одну из работ по сравнительному федерализму, я наткнулся на любопытное наблюдение. Оказывается, Россия и Малайзия являются единственными государствами в Восточной Евразии, практикующими федералистский образ правления. Это случайное обстоятельство показалось мне достаточно весомым для того, чтобы взглянуть на две федерации в сравнительной перспективе. Довольно неожиданные параллели, вскрытые в ходе такой операции, кажутся удивительными лишь поначалу. По сути же за тернистостью и извилистостью той эволюции, которую пережила федеративная модель в отечественном и малазийском исполнении, скрывается важный методологический принцип. Как представляется, путь, пройденный российской государственностью за последнее десятилетие, дает политической науке все основания для того, чтобы перефокусировать инструментарий наших компаративных исследований. Ставшее привычным за годы демократического транзита соотнесение России со стандартами развитых демократий должно, по-видимому, уступить место принципиально иному подходу, в рамках которого мы наконец начнем сравнивать себя не с Европой или Америкой, но с Азией или Африкой.
В ряду прочих особенностей государственности, сложившейся в современной Малайзии, обращает на себя внимание довольно оригинальное соотношение между федерализмом и демократией. Если в традиционной трактовке эти политические приспособления поддерживают и укрепляют друг друга, то в малазийском контексте федеративные установления, напротив, стабилизируют авторитарную по сути систему. «Делясь властью с правительствами регионального уровня, центральное правительство лишь усиливает свою политическую хватку, – отмечает Уильям Кейс. – В данном случае федерализм способствует половинчатой демократии, отлаживая систему патронажа и одновременно сохраняя определенную демократическую площадку, которая придает системе б'oльшую легитимность» [75] . И в этом смысле назвать федеративные установления в Малайзии неработоспособными никак нельзя; напротив, они реализуются весьма эффективно, хотя совокупным итогом их внедрения следует считать упрочение не либеральной демократии, а ее авторитарной альтернативы.
75
Case W. Semi-Democracy and Minimalist Federalism in Malaysia // He B., Galligan B., Inoguchi T. (Eds.). Federalism in Asia. Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing, 2007. P. 124, 127.
Малайзию принято считать одной из наиболее централизованных федераций мира, по этому параметру вполне сопоставимых с Россией. После ухода колонизаторов государственность этой этнически, лингвистически, культурно разнородной страны цементировалась настойчиво пропагандируемыми сверху идеями порядка, стабильности, национального единства. Иначе говоря, высочайший градус разнообразия, проявлявшегося во всех сферах малазийской социальной жизни, мотивировал необычайную и порой даже навязчивую озабоченность новорожденной элиты вопросами национального единства и государственной целостности. Разумеется, непреходящая боязнь «распада» и «дезинтеграции» под давлением внутренних и внешних недоброжелателей запечатлелась в федеративном дизайне, который отличается масштабным перекосом всей государственной конструкции в сторону федерального центра. Так, согласно местной конституции, правительство в Куала-Лумпуре обладает правом корректировать законодательство штатов практически в любой сфере, добиваясь соответствия их законов нормативным актам федерального уровня, а в условиях чрезвычайного положения федерализм вообще упраздняется, поскольку центральные органы исполнительной и законодательной власти получают неограниченные полномочия. Жесткий контроль столицы над полицейскими силами, судебной системой и средствами массовой информации, а также постоянное давление на оппозицию еще более сближают малазийскую и российскую федерации [76] .
76
См.: Burgess M. Between a Rock and a Hard Place: The Russian Federation in Comparative Perspective // Ross C., Campbell A. (Eds.). Federalism and Local Politics in Russia. London and New York: Routledge, 2009. P. 40, 41.
Малазийская озабоченность неукоснительным поддержанием внутренней стабильности вполне объяснима. Из двадцати трех миллионов жителей страны, зафиксированных переписью 2000 года, малайцы составляют примерно 65 %, в то время как на долю китайцев и индийцев приходятся 26 % и 7,5 % соответственно [77] . Значительная часть малайской элиты видит в подобном соотношении серьезную угрозу «коренному» населению, обязывающую этнических малайцев к постоянной мобилизационной готовности. Теми же соображениями обосновывалась внедрявшаяся с конца 1940-х годов система покровительственных мер, которые обеспечивают доминирование неубедительного малайского большинства в политике, экономике, культуре. (Формально эта система была упразднена в 1990 году, но дебаты по ее поводу продолжаются и сегодня.) Соответственно, с самого начала самостоятельной государственности местная демократия конструировалась, исходя из «парадигмы сдерживания» немалайских этнических групп, что не могло не отразиться на сопутствующей ей федералистской атрибутике. Если российскому политическому классу приходится нервничать даже из-за 20-процентной доли национальных меньшинств, проживающих в стране, то о беспокойствах малайской верхушки, вынужденной управлять обществом, в котором этнические меньшинства составляют около 35 %, не приходится и говорить.
77
См.: Ooi K.G. Historical Dictionary of Malaysia. Plymouth, UK: Scarecrow Press, 2009. P. 280.