«Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире

Захаров Андрей Николаевич

В те годы подобные истории происходили во многих районах бывшей империи, населенных национальными меньшинствами. Кстати, упомянутому казусу придавалось настолько большое значение, что Ричард Пайпс, например, называл сотрудничество большевиков и башкир «первым экспериментом советской национальной политики», понимая под ней предоставление территориальной автономии наиболее значительным нерусским национальностям [20] . Причем без федерализма тут было не обойтись, ибо удобство этой формы состоит именно в том, что она, с одной стороны, потакает национальным чувствам, а с другой стороны, держит их в неослабной узде, предлагает этническим группам элементы политического самовыражения, но при этом встраивает их под крышу «общего дома». Иными словами, стремясь предотвратить полный крах империи и вернуть в нее «временно отпавшие» территории, большевики вынуждены были выдавать себя за тех, кем на деле решительно не являлись. При этом, разумеется, «они не предполагали, что федерализм станет интегральной структурой и институциональной основой будущего советского государства» [21] .

20

Pipes R. The First Experiment in Soviet Nationality Policy: The Bashkir Republic, 1917–1920 // Russian Review. 1950. № 9. P. 303–319.

21

Burgess M. Op. cit. P. 28.

Понятно, что применение новой тактики было связано с немалыми рисками, обсуждавшимися еще до революции. С точки зрения кадетов, например, этническое многообразие никак не позволяло применить

в России модель национально-территориального федерализма. «Какая-нибудь маленькая национальность, занимающая какой-нибудь небольшой уголок территории, например, молдаване в Бессарабии, будет также претендовать на те же самые функции, которые имеют другие национальности, – размышлял в 1917 году Федор Кокошкин. – Эти функции ей придется предоставить, и Россия окажется изрезанной на множество крупных и мелких, большей частью даже мелких частиц, в которых целый ряд важнейших функций государственной власти будет постоянно осуществляться обособленно от центра» [22] . Более того, в разряд негодных политических инструментов в тот же период однозначно зачисляли федерацию и сами большевики, о чем свидетельствуют, в частности, дореволюционные публикации Иосифа Сталина. «Тенденция развития идет не в пользу федерации, а против нее, – писал будущий “отец народов” в марте 1917 года, парадоксально ссылаясь на опыт США, Канады и Швейцарии. – Федерация есть переходная форма. …Неразумно добиваться для России федерации, самой жизнью обреченной на исчезновение» [23] . Интересно, что примерно так же рассуждала и группа большевиков, вступивших в дискуссию о федерализме с Лениным на VIII съезде ВКП(б) в марте 1919 года. Противясь обособлению национальных республик, «интернационалисты» во главе с Николаем Бухариным и Георгием Пятаковым называли федерализацию России опасной уступкой буржуазии. Вероятно, они и тогда были готовы подписаться под самой известной ленинской филиппикой 1913 года, нацеленной против федерализма: «Мы в принципе против федерации – она ослабляет экономическую связь, она негодный тип для одного государства. Хочешь отделиться? Проваливай к дьяволу, если ты можешь порвать экономическую связь, или вернее, если гнет и трения “сожительства” таковы, что они портят и губят дело экономической связи. Не хочешь отделяться? Тогда извини, за меня не решай, не думай, что ты имеешь “право” на федерацию» [24] .

22

Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг.: Издание партии Народной Свободы, 1917. С. 9.

23

Сталин И.В. Против федерализма // Он же. Сочинения. Т. 3. М.: ОГИЗ, 1946. С. 25.

24

Ленин В.И. Письмо Шаумяну, 6 декабря 1913 года // Он же. Полное собрание сочинений. 5-е изд. Т. 48. С. 235.

Проблема, однако, заключалась в том, что к 1919 году большевистские лидеры решительно пересмотрели собственные взгляды. Фактически, сражаясь с упрямыми «интернационалистами», Ленин образца 1919 года спорил с Лениным предвоенной поры. Когда федерализация стала оборачиваться снятием инородческих полков с «белых» позиций, он довольно быстро сделался, как показывает башкирский опыт, решительным федералистом. Объясняя «эволюцию взглядов нашей партии по вопросу о государственной федерации», Сталин в 1924 году простодушно признавался: «Удельный вес национального движения оказался гораздо более серьезным… чем это могло казаться раньше, в период до войны, или в период до Октябрьской революции» [25] . Действительно, мощь национализма, захлестнувшего бывшую Российскую империю, пришлось оценивать на ходу, и, взвесив ее, коммунистические лидеры решили, что былое пренебрежение федеративным принципом теперь не просто несвоевременно, но крайне опасно. Ленин, кстати, предчувствовал это еще накануне Гражданской войны, наблюдая за набирающим силу распадом имперского пространства, и поэтому «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», написанная им в 1918 году, сообщала: «Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация Советских национальных республик» [26] . А в Программе РКП, принятой через год, появился такой тезис: «как одну из переходных форм на пути к полному единству, партия выставляет федеративное объединение государств, организованных по советскому типу» [27] .

25

Сталин И.В. Против федерализма. Примечание автора 1924 года // Он же. Сочинения. Т. 3. М.: ОГИЗ, 1946. С. 30–31.

26

Ленин В.И. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа // Он же. Полное собрание сочинений. 5-е изд. Т. 35. С. 222.

27

Программа Российской коммунистической партии (большевиков) // Восьмой съезд РКП(б). Март 1919 года. Протоколы. М.: Государственное издательство политической литературы, 1959. С. 398.

Исторический опыт свидетельствует, что федералистские принципы часто применяют в тех ситуациях, когда возникает необходимость переформатировать империю во что-то иное, более современное и эффективное. Российская многонациональность не оставляла большевикам выбора: в основу обновляемой государственности, помимо марксистской доктрины, был положен договор нескольких этнических групп. Утверждая это, мне трудно разделить мнение Терри Мартина, согласно которому национальная политика победителей «не предполагала федерацию, если в это понятие вкладывалось нечто большее, чем просто формирование административных территорий в национальном духе» [28] . Ведь учреждение этнических административно-территориальных единиц не было прихотью и своеволием коммунистов; оно выступало для них императивом, который навязывался обстоятельствами. А это означает, что, размышляя об устройстве нового государства, его случайные властители не могли не считаться с устремлениями своих нерусских подданных. Иными словами, в основе советского федерализма лежал баланс интернационализма центра и национализма периферии, на котором, собственно, и было воздвигнуто соглашение между ними, учредившее новое государство. Причем степень его добровольности, как представляется, в данном случае неважна; что действительно существенно, так это сама правовая форма, которая, несмотря на соседство с далекими от права коммунистическими структурами и порядками, оказалась исключительно живучей. Даже если, как утверждает Мартин, «образование Советского Союза в 1922–1923 годах ввело территориальную форму статуса нации, а не федерацию автономных национальных территорий» [29] , принципиальную важность избранной большевиками юридической новации трудно переоценить. Ведь в конце концов, по прошествии десятилетий, внезапно наполнившись живым содержанием, именно эта пустая, как казалось многим, форма разрушила СССР. И с этой точки зрения тактический выбор коммунистической верхушки, в годы Гражданской войны склонившейся к введению в обновляемой стране федеративных установлений национально-территориального типа, можно считать роковым.

28

Мартин Т. Империя положительной деятельности: Советский союз как высшая форма империализма // Государство наций: империя и национальное строительство в эпоху Ленина и Сталина. С. 98.

29

Там же. С. 103.

Сторонних наблюдателей всегда изумляла та бесшабашная легкость, с которой создатели новой советской империи довольно скоро пошли на фиксацию в ее конституционных установлениях «права наций на самоопределение вплоть до отделения» [30] . Почему? Действительно, парадокс был очевидным: коммунистическая федерация, очень похожая по своей сути на упраздненную империю и никогда не стеснявшаяся насилия, законодательно предусматривала свободный выход для всех желающих. Кстати, «в мировой практике лишь СССР и Сенегамбия выступали в качестве федераций, основанных на договоре

и признании права субъектов союзного государства на односторонний выход из его состава» [31] . Второе из упомянутых образований просуществовало всего семь лет, в 1988 году распавшись на Сенегал и Гамбию. Сегодня единственной федерацией, резервирующей за своими субъектами аналогичное право, остается Эфиопия.

30

Wheare K. Federal Government. New York and London: Oxford University Press, 1947. P. 91.

31

Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М.: Издательство Московского университета, 2002. С. 157.

Можно, разумеется, отмахнуться от этого обстоятельства, объявив его следствием элементарной безответственности и недальновидности большевистских вождей, не сумевших или не пожелавших просчитать ходы наперед. Но такой подход будет поверхностным. Дело в том, что свободный выход из СССР являл собой оборотную сторону принципиальной новизны советской империи – империи, которая главный способ своего расширения видела не в силовых захватах, присущих прежним «империалистическим хищникам», а в добровольном присоединении к ней все новых и новых очагов «всемирной пролетарской революции». Именно по этой причине, инкорпорируя в Советский Союз очередной кусочек суши, коммунисты всегда заботились о легитимности процедуры. Мотивированная просьба о принятии в «социалистическую семью» формулировалась законно избранным органом власти вполне добровольно, причем вступавшие в СССР заранее оговаривали для себя тот же статус, которым обладали прежние субъекты федерации. «Только в составе великого Советского Союза и в качестве равноправного члена братской семьи советских республик эстонский народ получит возможность поднимать свою экономику, развивать национальную культуру, укреплять равноправие народов и гарантировать мир, хлеб и настоящую свободу эстонскому трудовому народу», – говорилось, например, в декларации о вступлении Эстонии в состав СССР, принятой 22 июля 1940 года. Исходя из этой бесспорной предпосылки, эстонский парламент просил «о принятии Эстонской Советской Социалистической Республики в состав Советского Союза в качестве союзной республики на том же основании, на котором в Союз Советских Социалистических Республик входят Украинская Советская Социалистическая Республика, Белорусская Советская Социалистическая Республика и другие союзные республики» [32] . Иными словами, подобный способ реконфигурации государственных границ резко отличался, скажем, от версальского переустройства, что делало его безусловно новаторским.

32

Цит. по официальному изданию эстонского парламента: Riigi Teataja. 1940. № 76.

В отличие от англичан или французов времен интенсивного освоения Африки, в процессе которого о «демократии» никто и не вспоминал, большевистская экспансия везде, где только было возможно, пыталась опираться на «волю народов», причем фиксируемую правовым образом. Иначе говоря, федерализм как инструмент расширения собственных границ в нашем случае противопоставлялся более примитивному вооруженному присвоению, чаще всего односторонним образом оформляемому захватчиком. Соответственно, продолжением этой «игры в формальности» должно было стать и право свободно покидать СССР. Его наличие можно уподобить рекламному объявлению, призванному привлечь потенциального потребителя: ведь элитам соблазняемых территорий вступление в федерацию дается гораздо легче, нежели присоединение к империи, потому что в рамках федеративных установлений их положение кажется более прочным, а аргументы, предъявляемые в ходе торга с центром, представляются более весомыми. Иными словами, свобода выхода из состава Советского Союза объяснялась стремлением этого принципиально нового государства выглядеть более модернизированным и, соответственно, более демократичным, чем его исторические конкуренты в лице старых колониальных империй или Соединенных Штатов.

Кстати, в уже упоминавшейся статье «Против федерализма» Сталин между делом совершает любопытное политико-правовое открытие. После Гражданской войны 1861–1865 годов, напоминает он читателю, в Америке устанавливается федерация, «т. е. союз суверенных штатов, делящих власть с федеральным (центральным) правительством». Но в последующие десятилетия события, согласно его интерпретации, разворачиваются весьма неожиданным образом, приводя к столь же необычному исходу: «Борьба между штатами и центральным правительством не прекращается, двоевластие становится невыносимым, и в результате дальнейшей эволюции Соединенные Штаты из федерации превращаются в унитарное (слитное) государство. …Название “федерация” по отношению к Соединенным Штатам превращается в пустой звук, пережиток прошлого, давно уже не соответствующий действительному положению вещей» [33] . Понятно, что такая «выродившаяся» конструкция никак не могла походить на подвергшийся марксистской реновации федерализм будущего. Право свободного выхода, ради упразднения которого американцы учинили самое масштабное кровопролитие за всю свою историю, покончив, как полагал будущий вождь, с федерацией, отныне предлагалось народам открыто и без всякой опаски.

33

Сталин И.В. Против федерализма. С. 24–25.

Московская идея наделить этнические меньшинства правом свободно покидать «социалистическую семью» была поддержана марксистами и в других странах. Так, конституция существовавшей с 1931 по 1937 год Китайской Советской Республики, принятая в ноябре 1931 года, провозглашала: «Советское правительство Китая признает за национальными меньшинствами, проживающими в стране, право на самоопределение, то есть право на полное отделение от Китая и образование собственного национального государства. Монголы, мусульмане, тибетцы, корейцы и прочие меньшинства… могут либо присоединиться к Советскому государству Китая, либо отделиться от него и учредить собственную государственность» [34] . Правда, в отличие от российских единомышленников китайские товарищи, придя к власти в 1949 году, почти сразу расстались не только с духом, но и с буквой этого замечательного принципа.

34

Цит. по: He B. Democratization and Federalization in Asia // He B., Galligan B., Inoguchi T. (Eds.). Federalism in Asia. Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing, 2007. P. 7.

Причем следует признать, что это «желание нравиться» удалось весьма эффективно реализовать: страна Советов на долгие годы стала главным возмутителем спокойствия не только в Евразии, но и на других континентах, по самым различным поводам привлекая к себе необычайный интерес [35] . «Коммунистическое государство, которое внутри собственных границ отличалось исключительной консервативностью и не терпело никакой инициативы снизу, за рубежом… действовало радикальным образом, возбуждая те самые массы, которым дома оно заткнуло рот», – отмечает американский историк [36] . И, конечно же, принцип «открытых дверей» не был случайностью или недосмотром нового государства, но выполнял важнейшую организационную функцию. Предоставление малым народам столь необычного права «выражало готовность новых властителей к компромиссу и повышало привлекательность нового строя, в том числе за пределами сферы влияния большевиков» [37] .

35

Иногда эта политика «открытых дверей» оборачивалась курьезами. Например, мало кто знает о том, что с началом «великой депрессии» в советские учреждения, представлявшие интересы Советского Союза в США, было подано более 100 тысяч заявлений американцев, желающих выехать в страну победившего социализма на постоянное жительство. Приняли тогда многих, хотя вернуться назад удалось лишь единицам. Приглашая энтузиастов, будь то отдельных людей или целые народы, коммунистическое государство предпочитало работать только «на вход». Подробнее об американской эмиграции в СССР в начале 1930-х годов см.: Tzouliadis T. The Forsaken. From the Great Depression to the Gulags: Hope and Betrayal in Stalin’s Russia. London: Little, Brown, 2008.

36

Пайпс Р. Коммунизм. М.: Московская школа политических исследований, 2002. С. 67.

37

Баберовски Й. Указ. соч. С. 193.