«Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире

Захаров Андрей Николаевич

Не слишком продуманное и поспешное признание Россией независимости Абхазии и Южной Осетии стало лишь временным решением застарелой региональной проблемы. С самого начала было понятно, что сконструированная этим решением диспозиция крайне неустойчива и, следовательно, подвержена неминуемым изменениям. Поскольку возвращение отпавших грузинских территорий под юрисдикцию Тбилиси следует признать маловероятным исходом, единственным более или менее логичным вариантом дальнейшего развития событий выступает та или иная разновидность их поглощения Россией, пусть даже и не сиюминутного. Как известно, наше законодательство не допускает вхождение в Российскую Федерацию и образование в ее составе новых субъектов без согласия со стороны тех государств, которые формально осуществляют юрисдикцию над соответствующими территориями. Но в данном случае такое согласие требовалось лишь до 26 августа 2008 года – до момента российского признания независимости Абхазии и Южной Осетии. Теперь же дорога к прямому вхождению двух самостоятельных субъектов международного права в состав Российской Федерации разблокирована, хотя нельзя не отдавать себе отчет в том, что подобное развитие событий означало бы грандиозный скандал во взаимоотношениях России с ее главными международными партнерами. Как скоро эта опция будет использована и будет ли использована вообще, сказать пока трудно, но полностью исключать ее, безусловно, тоже нельзя, поскольку ни в экономическом, ни в политическом, ни в военном отношении новые государства не являются жизнеспособными в долгосрочной перспективе.

Разумеется,

Абхазии это касается в меньшей степени, Южной Осетии – в большей. Колоссальные масштабы российской помощи, оказываемой второй из упомянутых республик, и столь же баснословная неэффективность ее использования за послевоенные годы заметно поколебали убежденность российского общественного мнения в том, что югоосетинская независимость – серьезное и долговечное явление. Согласно опросам, постоянно растет число тех россиян, которые полагают, что Южную Осетию стоит присоединить к Российской Федерации или даже вернуть в состав Грузии. Если в 2009 году 52 % респондентов готовы были рассматривать эту территорию в качестве самостоятельного субъекта международного права, то к концу 2011 года сторонники этого мнения составляли лишь 38 %. Согласно опросу, проведенному ВЦИОМ осенью 2011 года, 28 % респондентов предлагали присоединить республику к России, а еще 9 % видели ее в составе союза России и Белоруссии. Интересно, что за послевоенный период более чем вдвое, с 3 % до 7 %, выросла доля тех российских граждан, кто поддерживает возвращение республики в состав Грузии [47] . По всей видимости, эти настроения вполне резонируют с тем, как данная проблема воспринимается российским политическим классом.

47

Журавлев А. Независимость Южной Осетии теряет признание россиян // Коммерсант. 2011. 29 августа. С. 6.

Разумеется, юридически допустимое прямое вхождение бывшего осколка Грузии в Российскую Федерацию – дело хлопотное и экономически бессмысленное. Но соображения материальной выгоды можно не принимать в расчет: государство, которое в интересах узкой группы лиц несколько лет назад пошло на разгром самой успешной из собственных нефтяных компаний, далеко не всегда готово мыслить прагматически. Кроме того, на фоне затянувшегося сезона экономической турбулентности, открытого кризисом 2008 года, который усугубил бессмысленность и несостоятельность экономической политики российских властей в последнее десятилетие, геополитические успехи могут показаться весьма привлекательными и желаемыми. Ведь ни мнимое «удвоение ВВП», ни обанкротившиеся «приоритетные национальные проекты», ни таинственный «план Путина» предъявить избирателям больше невозможно, особенно после скандальной думской кампании 2011 года, а выборы проводить по-прежнему приходится. Парадоксальным образом это обстоятельство повышает ставки причудливой, но все же реанимации российского федерализма. Причем спрос возникает именно на его советскую, экспансионистскую модель, ориентированную на освоение, пусть даже мнимое, прилегающих территорий. И по мере мобилизации режима под давлением неблагоприятных факторов этот спрос будет только нарастать. Если, конечно, сам режим устоит.

Между прочим, в данном отношении отечественные федеративные искания – в отличие от экспериментов с поощрением меньшинств – не кажутся новаторскими. Специалисты, интересовавшиеся политическим развитием Индии, не раз обращали внимание на тот факт, что британские колонизаторы конструировали «жемчужину британской короны» в качестве федерации именно потому, что так легче было присоединять к ней новые территории. Вот что пишет один из них: «Для британцев федеральный дизайн вовсе не был подспорьем демократии. Его внедрение не предполагало ни более широкого вовлечения масс в политику, ни предоставления самоуправления территориальным сообществам. Для них федерализм был удобным инструментом колонизации, позволявшим эффективно аннексировать новые земли. Федеративные установления с присущими им принципами разделенного правления составили основу для соглашений, заключавшихся с отдельными князьями. Присоединение к федеральной Индии как части британской империи предоставляло этим владыкам, соглашавшимся на доминирование колонизаторов, наилучшие шансы на сохранение собственных царств» [48] .

48

Mahajan G. Federal Accommodation of Ethnocultural Identities in India // He B., Galligan B., Inoguchi T. (Eds.). Federalism in Asia. P. 86.

Итак, к чему же приводит предпринятый анализ? Рассмотрев две ключевые особенности советского федерализма – присущее ему покровительственное отношение к национальным меньшинствам и «заряженность» на обоснование территориальной экспансии, – мы убеждаемся в том, что в нынешней Российской Федерации первая из упомянутых ипостасей (условно назовем ее «позитивной») была подмята и вытеснена второй (с той же долей условности назовем ее «негативной»). Иными словами, подобно тому как это происходит и в прочих сферах жизни современной России, в плане федералистского строительства реставрация «советского» касается лишь самых архаичных, отсталых, дремучих его элементов. Причем процесс подражания оказался слишком творческим. Подспудно проповедуемая ориентация на «хороший» Советский Союз обернулась тем, что, с одной стороны, из его светлого образа изгнали «национально-этническую вольницу», а с другой стороны, поставили федеративную идею на службу расширению и упрочению российской сферы влияния, пусть даже ограниченной и виртуальной. То есть, как нередко у нас бывает, положительный опыт был забыт и вытеснен, а отрицательный опыт, напротив, возвышен и расширен. Беда, однако, в том, что «хороший» Советский Союз заведомо приговорен завершить свой жизненный путь точно так же, как и предыдущий «плохой». И произойдет это не потому, что он «недостаточно» хорош, а из-за того, что это – по-прежнему Советский Союз.

Согласно формулировке Владимира Гельмана, нынешние российские элиты используют советские рецепты для решения постсоветских проблем [49] . Подтверждая этот верный диагноз, стоит добавить, что те факторы, которые в свое время вынудили руководство большевистской партии обратиться к федералистской риторике, несмотря на прошедшие сто лет, остаются в силе. Национальный вопрос в России по-прежнему стоит остро, и никакие разговоры о «стабильности» не должны нас обманывать, тем более что «вертикаль власти», похоже, вступила в непростую для себя эпоху. Сейчас, когда бесперебойное поступление денег на покупку лояльности местных элит под большим вопросом, а создание принципиально новых механизмов межнационального согласия, приличествующих эпохе постмодерна, за все годы посткоммунизма так и не продвинулось ни на шаг, эта тема становится чрезвычайно актуальной. Поэтому о федерализме в России скоро заговорят, причем не сквозь зубы, как это делалось в официальных документах последних лет, а в полный голос. И центральной власти не мешало бы подготовиться к этому, ибо, скорее всего, инициатором такого разговора выступит не она. Тем более что «советское» отнюдь не значит «отличное». Особенно в той редакции, которая предлагается нам никак не желающей уходить эпохой Путина.

49

См.: Gel’man V. Leviathan’s Return: The Policy of Recentralization in Contemporary Russia // Ross C., Campbell A. (Eds.). Federalism and Local Politics in Russia. London and New York: Routledge, 2009. P. 8.

Глава 2

Проваленная миссия: федерализм на постсоветском пространстве

Размышляя в 1945 году о судьбе послевоенной Германии, союзники остановили свой выбор на федеративной модели. Среди основных факторов, обеспечивших такое решение, было не только то, что немецкая конституция 1949 года писалась под непосредственным кураторством американцев – представителей государства, где федеративная модель пользовалась прочным и обоснованным авторитетом [50] . Не меньшую роль сыграло и то обстоятельство, что на преобразовании Германии в федерацию решительно настаивали младшие партнеры по победившей коалиции – французы. Их представители не скрывали своих мотивов: федеративная Германия, подчеркивали они, неминуемо будет слабым государством. В итоге «восстановление формата федерального государства произошло под давлением союзных держав, которые видели в федерализме подходящее средство для рассредоточения, или рассеяния, политической власти» [51] . Иначе говоря, федерализм, навязанный побежденным, виделся тогда одним из элементов укрепления региональной безопасности в центре Европы, причем принятие федералистской схемы отождествлялось с потерей государственной мощи и фиксацией военного бессилия той стороны, которой такая схема предлагалась.

50

Впрочем, по мнению Уильяма Райкера, отстаиваемый американцами выбор был мотивирован не столько сознательными политическими калькуляциями, сколько «их провинциальной уверенностью в том, что федерализм – “хорошая штука”». См.: Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown and Co, 1964. P. 37.

51

Swenden W. Federalism and Regionalism in Western Europe: A Comparative and Thematic Analysis. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2006. P. 27.

Наблюдая за бесконечной дискуссией о федерализации Грузии и держа в уме извилистые пути федеративной идеи на Южном Кавказе в целом, уместно вспомнить об этой истории, потому что многие акторы, рассуждающие сегодня о применимости или, напротив, неприменимости федеративных рецептов в кавказских условиях, также исходят из того, что федерализм есть синоним немощи. В частности, в ходе мини-дебатов по поводу так называемой «грузинской федерации разных уровней», состоявшихся летом 2009 года, соответствующий проект – один из целой вереницы подобных проектов, – авторство которого приписывали то России, то Турции, интерпретировался некоторыми грузинскими политиками не иначе как в качестве «плана по расчленению Грузии». Эти страхи не смог снять даже вице-президент США, который побывал в Грузии после августовской войны с Россией и настоятельно советовал грузинским властям «оставить открытой дверь для Абхазии и Южной Осетии» и подумать о федеральном устройстве страны.

В статье «Жизненные основы федерации», написанной в 1949 году, философ Иван Ильин горько сетовал: «Когда мы слышим иногда такие “умные” предложения: “Введите вы у себя в России федеративную республику с референдумом!”, то мы всегда спрашиваем себя, по наивности нам это предлагают или из желания повредить России? Что иному народу здорово, то может быть для русского смертью» [52] . Этот мыслитель, которому пагубность переформатирования империи в федерацию представлялась несомненной и которого сегодня очень уважают в выращенных «ресурсным империализмом» державно-патриотических слоях российской политической элиты, полагал, что для государств больших, древних, разнообразных, выполняющих очевидную историческую миссию, требование федерации равнозначно требованию расчленения и добровольной гибели. Он, например, был уверен: «если имеется налицо множество национальностей, различных по языку, по крови, по религии, то федеративное объединение их будет почти невероятным» [53] . Кроме того, он твердо – и, замечу, вполне справедливо – указывал, что федерация совершенно неосуществима при шатком правовом сознании.

52

Ильин И.А. Жизненные основы федерации // Он же. О грядущей России: избранные статьи. М.: Воениздат, 1993. С. 55–56.

53

Там же. С. 57.

Эти и другие аргументы, выдвигаемые против федерации выдающимся русским консерватором, можно, разумеется, оспаривать. Но в данном контексте меня интересует не их проблематичность, а то, что они чрезвычайно похожи на возражения против федеративных подходов к внутренней и региональной стабилизации, которые выдвигались и выдвигаются политиками полиэтничных государств, образовавшихся после распада Советского Союза. Эта странность заслуживает того, чтобы уделить ей внимание. Итак, что мы имеем? С одной стороны, в рамках сравнительного изучения империй неоднократно и убедительно констатировалось, что федерализация является не только эффективным, но едва ли не единственным способом преобразования имперского государства в демократическую политию. Концепты «имперской федерации» и «имперского федерализма» были введены в научный оборот и плодотворно разрабатываются довольно давно [54] . К началу деколонизации почти не оспаривалось мнение о том, что многонациональные политические агрегации, сколоченные великими европейскими державами и пережившие Первую мировую войну, устоят в меняющемся мире, только освоив федералистский инструментарий. Значимость этого обстоятельства неустанно подчеркивал, например, Георгий Федотов, один из наиболее выдающихся в среде русской эмиграции пропагандистов федерализма, который в конце 1930-х годов писал о государстве большевиков: «Нынешняя империя Российская имеет, и будет иметь, форму федерации свободных народов. Иначе она существовать не может. Настоящая угроза для единства России создалась бы в том случае, если бы… в России установилась чисто великорусская национальная власть в стиле и традициях Александра III. С такой Россией ее выросшие и оперившиеся разноголосые птенцы никогда не примирятся» [55] . Наконец, нельзя считать случайностью и тот геополитический факт, что бульшая часть федеративных союзов в Европе образовалась именно на развалинах континентальных империй, а морские колониальные империи оставили после себя основной массив федераций «третьего мира». О той же закономерности говорил и классик федералистских исследований Уильям Райкер, отмечавший, что после крушения колониальных империй, которое последовало с окончанием Второй мировой войны, в мире началась настоящая федералистская революция [56] .

54

Об их истории см., в частности: Burgess M. The British Tradition of Federalism. Madison: Fairleigh Dickinson University Press, 1995; Kendle J. Federal Britain: A History. London and New York: Routledge, 1997; Грудзинский В.В. На повороте судьбы: Великая Британия и имперский федерализм (последняя треть XIX – первая четверть XX в.). Челябинск: Челябинский государственный университет, 1996.

55

Федотов Г.П. Тушинские воры // Он же. Защита России. Статьи 1936–1940. Т. IV. Paris: YMCA-PRESS, 1988. С. 220.

56

См.: Riker W.H. Op. cit.