«Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире
Шрифт:
Специалисты расходятся в оценках нигерийского федерального эксперимента. Дональд Горовиц, например, считает, что перманентная, как в Нигерии, реформа многонациональной федерации «выполняет функцию своеобразной электоральной реформы», позволяющей стабилизировать отношения между ведущими этническими группами [141] . При таком подходе нигерийский опыт выглядит вполне позитивно. Противоположной позиции придерживается Рамеш Датта Дикшит: нигерийский случай, по его мнению, можно считать однозначным провалом федеративного проекта, обусловленным слишком многочисленными и неисправимыми дефектами [142] . (Стоит, однако, учитывать, что замечательная работа этого индийского специалиста была опубликована в 1975 году, то есть почти сорок лет назад.) Наконец, многие исследователи разделили бы, вероятно, соломонову позицию Джона Пэйдена, согласно которому «прояснение того, является ли нигерийский демократический федерализм частью проблемы или, наоборот, способом ее разрешения, еще впереди» [143] . Впрочем, прежде чем выносить окончательные оценки, необходимо разобраться в том, можно ли вообще сводить роль федерализма исключительно к разрешению национального вопроса. В Африке его понимают именно так, и подобное понимание, скорее всего, слишком узко. Ведь в идеале федеративная система должна благоприятствовать не только этническим, но и политическим меньшинствам, поскольку ее принципиальной особенностью выступает рассредоточение власти и недопущение
141
Horowitz D. Ethnic Groups in Conflict. P. 612.
142
См.: Dikshit R.D. Op. cit. P. 213–216.
143
Paden J. Op. cit. P. 3.
«Постколониальные эксперименты с федерализмом показывают, что комбинация недемократических трендов и краха федералистских начинаний неизменно оказывалась естественным результатом разрыва между демократией и федерализмом, – отмечают современные исследователи. – Такая дискурсивная ассоциация открывала политические возможности для обособления федеративного принципа от демократических процедур. В подобном смысловом пространстве расставание с федерализмом происходило без ощущения того, что с его уходом подрывается демократия» [144] . Это верное наблюдение позволяет связать африканский опыт со стагнацией федерализма в посткоммунистической России. Дело в том, что все особенности интересующей меня модели, которые проявились в Африке, при желании можно обнаружить и в нашей стране. Подобно нигерийскому или эфиопскому федерализму, его современный российский аналог является заимствованным и привнесенным: он не выращен трудолюбивым правящим классом новой России, но получен вместе с прочим наследством Советского Союза. (Кстати, такой взгляд открывает любопытные перспективы для исследования самой России в рамках модных сегодня Post-Colonial Studies.) Осознанного политического выбора в пользу этой модели национально-государственного устройства наша посткоммунистическая власть вовсе не делала: эта модель, будучи системным элементом советской традиции, сама упала ей в руки. Как и африканские лидеры, зачастую не знавшие правил обращения с этим непростым инструментарием, российские руководители прибегали к нему, как правило, ради решения какой-то сиюминутной задачи. Напомню, унитарной Эфиопии в свое время пришлось притвориться федеративным государством, чтобы обогатиться Эритреей. В рамках отечественного политического дискурса эта логика вполне понятна, поскольку и в наше время размышлять о территориальной экспансии – скажем, об апроприации отколовшихся грузинских территорий – позволительно только федерации, то есть свободному союзу народов, всегда открытому для новых членов.
144
Kavalski E., Zolkos M. Conclusions: Whither Defunct Federalisms // Kavalski E., Zolkos M. (Eds.). Defunct Federalisms: Critical Perspectives of Federal Failure. Aldershot: Ashgate, 2008. P. 160.
Если не брать во внимание случаи, подобные этому, любое иное оживление федерализма в посткоммунистической России было проявлением и результатом немощи центральной власти. Наши федеральные политики, отстаивавшие и пропагандировавшие его в 1990-х годах, поскольку к этому их обязывала неугомонная назойливость республиканских лидеров, отказывались видеть в этой доктрине рецепт долгосрочного и осознанного рассредоточения властных полномочий, расценивая само закрепление федеративных начал в конституционных и правовых актах лишь в качестве временной уступки национальным образованиям. Нынешние официальные оценки безапелляционно зачисляют федерализм в политический антураж «лихих девяностых», официально порицаемых и осуждаемых: на государственном уровне о нем до самого недавнего времени вообще было не принято говорить вслух, за исключением контекстов вроде «федеральный бюджет», «Федеральное Собрание» или «федеральная власть». Сходным образом сегодняшние руководители Камеруна клеймят позавчерашнее федералистское десятилетие в истории своей страны как исключительно мрачный этап, достойный скорейшего забвения.
Действительно, и российская элита, и элиты африканских государств не видят никакой связи между федерализмом и демократией, считая их комбинацию случайной. Между тем главное предназначение обеих систем состоит в предотвращении ситуаций, когда полнота власти сосредотачивается в одних руках – неважно, этнических, конфессиональных или партийных, – и в этом плане они взаимно поддерживают и укрепляют друг друга. Фактически федерализм помогает производить своеобразный up-grade демократии, выводя ее из плена далеко не универсального принципа «один человек – один голос» и переориентируя на покровительство в отношении меньшинств [145] . Постколониальная история Африки показала, что демократия в ее хрестоматийных разновидностях способна не только закреплять, но и расшатывать политическое согласие, причем иногда она делает это самым гибельным образом. Как известно, даже безукоризненные выборы, проводимые на территориях с этнически смешанным населением, неизменно гарантируют победу представителям большинства, несмотря на все старания малых групп. Именно это обстоятельство обыденно превращает электоральную процедуру в развивающихся странах в подобие переписи населения, а иногда и подталкивает меньшинства к попыткам насильственно перераспределить власть в свою пользу [146] . Усиливая этот тезис, можно вообще заявить, что аутентичное воплощение философии «один человек – один голос» в многосоставных обществах крайне опасно. Этот принцип, безусловно, нуждается в дополнениях и корректировках, которые щедро предлагает федерализм. Разумеется, федерализм – это не только «национальный вопрос», но и не привлекать его арсенал для стабилизации межэтнических отношений тоже довольно глупо.
145
Подробнее об этом см.: Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. М.: Московская школа политических исследований, 2008. Глава 2.
146
Horowitz D. Ethnic Groups in Conflict. P. 86.
Причем надо понимать, что описанная проблема касается не только Нигерии или Южно-Африканской Республики – она столь же актуальна, например, для Кабардино-Балкарии или Дагестана. Демократия, воздвигаемая на племенной или клановой основе, вечно страдает от собственной неустойчивости. «В подобной системе отношений неудача на выборах менее всего могла рассматриваться как свидетельство непопулярности партийных программ – для нигерийских лидеров и стоявших за ними кланов, составленных из соплеменников, она означала проигрыш соперничающим этническим группам, что служило катализатором взаимной враждебности, поддерживаемой нередко и памятью, восходящей к событиям отдаленного прошлого» [147] . В Африке этот опаснейший дефект исправляли с помощью федерализации, стерилизующей, более или менее успешно, этнические корни внутригосударственного политического противостояния. Подобная методика не имеет ничего общего с выстраиванием «вертикали власти» или системной централизацией, не поощряющей, а нивелирующей разнообразие и вступающей в противоречие
147
Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика. М.: ИМЭМО, 1998. С. 79–80. О роли этнического фактора в африканской политике см. также: Африка: власть и политика / Под ред. Н.Д. Косухина. М.: Институт Африки, 2004. С. 173–188
148
Каменская Г.В. Указ. соч. С. 80.
Наконец, сближению российского и африканского федерализма способствует также и то, что федеративная государственность в обоих случаях учреждалась и развивалась при отсутствии сколько-нибудь развитого гражданского общества, свободной прессы, независимого суда. Между тем эти атрибуты классической демократии играют первостепенную роль в рассредоточении власти, к обеспечению которого призван федерализм. Что же касается партийной системы, то в африканских федерациях, в силу присущего им этнического и лингвистического разнообразия, она оказывается даже более живой и динамичной, чем в России Путина – Медведева, где, например, такой важный элемент поддержания внутренней стабильности, как региональные партии, давно и надежно выведен из политической игры. В целом же российский федерализм засыхает по той же причине, по которой он плохо приживается в Африке: у него нет либеральных корней, а элиты, призванные оказывать ему попечение, не обладают и не хотят обладать политической культурой, приличествующей демократии.
Федерализм пускает корни лишь в тех ситуациях, когда игра по задаваемым им правилам начинает приносить представителям элит больше выгод, нежели ориентация на традиционные типы лояльности. В то время как африканский федерализм с трудом пересиливает племенные и клановые обыкновения здешней жизни, главным врагом российского федерализма оказывается нефтяное и газовое изобилие. Причем в отличие, скажем, от Нигерии, национальная, лингвистическая и конфессиональная разобщенность которой превращает федералистскую модель в один из ключевых элементов перераспределения сырьевых доходов, в России, где подобные разломы менее осязаемы, тот же нефтяной фактор имеет прямо противоположный эффект. В наших условиях он консолидирует представителей правящего класса, делая наиболее оптимальной моделью их поведения встраивание в пресловутую «вертикаль», поскольку именно это гарантирует беспрепятственное приобщение к сырьевой ренте.
Как мне представляется, обращение отечественной гуманитарной науки и, возможно, политической практики к опыту постколониальных стран должно стать более активным и вдумчивым. Такой поворот оправдали бы не только общеизвестные несовершенства нашей политической системы, зачастую отсылающей к «суверенным демократиям» африканского типа, но и наличие в Российской Федерации начала XXI века собственной «внутренней Африки», живущей не по лекалам постмодерна или даже модерна, но по стандартам «третьего мира». Между прочим, первые шаги в этом направлении уже делаются: российские ученые все чаще обращаются к сопоставлению колониального опыта России и западных держав, например в Алжире и на Кавказе [149] . Вслед за этим логично было бы ожидать сравнительного анализа тех путей, на которых изживался колониализм, а также разворачивалось постколониальное развитие. Учитывая вышесказанное, трудно понять тех российских политиков, которые с удовольствием рассуждают о решении нынешних кавказских проблем, но при этом не выговаривают слово «федерализм». Ведь игнорируя африканские уроки и пренебрегая многократно опробованными федералистскими подходами в преодолении напряженности в наших южных республиках, мы оставляем за собой лишь один сценарий – имперский, предполагающий «вертикаль» и применение силы. Но за войной в Алжире, пусть даже временами и удачной, неизбежно следует провозглашение независимости. Это стоит иметь в виду.
149
См., например: Бобровников В. Русский Кавказ и французский Алжир // Imperium inter pares: Роль трансфертов в истории российской империи (1700–1917) / Под ред. М. Ауста, Р. Вульпиус, А. Миллера. М.: Новое литературное обозрение, 2010. С. 182–209.
Глава 5
Российский федерализм как «спящий» институт: перспективы пробуждения
На протяжении последнего десятилетия российский федерализм остается «спящим» институтом, о существовании которого редко вспоминают как политики, так и ученые. Абсолютно не вписываясь в отечественную модель авторитаризма, он предстает чем-то напоминающим игривую виньетку, приятно, но бессмысленно украшающую угрюмое сооружение «вертикали власти».
Принято считать, что подобными институтами, встречающимися в политической истории разных стран и различных эпох, в основном должны интересоваться правоведы: ведь любая буква закона может, теоретически, не только применяться, но и игнорироваться, а это позволяет выделить «живые», но бездействующие юридические нормы в качестве объекта самостоятельного исследования. Действительно, правовая наука отмечала их наличие довольно давно, сформировав для обозначения подобных феноменов специальные понятия [150] . Что касается политологии, то она заинтересовалась «спящими» институтами в последней четверти минувшего века, когда целый ряд регионов земного шара ощутил на себе воздействие очередной волны демократизации. Отказываясь в те годы от авторитарного правления, государства, которые прежде уже сталкивались с демократией, вместо введения новых институтов позволяли себе ограничиваться «размораживанием» старых, некогда инсталлированных, но потом в силу разных обстоятельств целенаправленно «усыпленных».
150
Российские конституционалисты, например, в этой связи говорят об «эффекте спящего права».
В тех случаях, когда демократическое обновление переживалось федеративным – по крайней мере de jure – государством, в ряду установлений, которые подвергались подобной реанимации, оказывался и федерализм, прежде влачивший скромное и тихое существование, но потом внезапно обретавший политическую силу. Особенно богата на примеры такого рода Латинская Америка, приютившая на своих пространствах несколько наиболее крупных из современных федераций.
В 1970-х и 1980-х годах падение диктаторских режимов незамедлительно возвращало в здешний политический обиход навыки межпартийной политической конкуренции, а вместе с ней и состязательность во взаимоотношениях центра и регионов. Интересно, однако, что практические итоги такого пробуждения не всегда соответствовали политическим прогнозам приветствовавших их либералов и демократов, а логика дальнейшего развития «оттаивающих» учреждений зачастую не оправдывала ожидания их сторонников или противников. Как отмечает, опираясь на латиноамериканский опыт, Эдвард Гибсон, «пережив активацию, федеральные институты нередко начинают жить самостоятельной жизнью, углубляя процесс децентрализации до такой степени, о которой и не думали его инициаторы, или же внося сумятицу в распределение политических площадок и ресурсов» [151] .
151
Gibson E. Federalism and Democracy: Theoretical Connections and Cautionary Insights // Gibson E. (Ed.). Federalism and Democracy in Latin America. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 2004. P. 9.