Страх. История политической идеи

Кори Робин

Федерализм может также быть применен для того, чтобы затруднить усилия по устранению или политическому противостоянию репрессивному страху. Федерализм не только заставляет несогласных сражаться на многих фронтах, но также способствует неподконтрольности и изолированности небольших городов и отдельных штатов.

Распространяя власть институтов насилия на отдаленные регионы страны и окружая их кордонами для защиты их от вмешательства федеральных органов, федерализм защищает местные элиты и элиты штатов от общенациональной гласности и наблюдения. Мы часто вспоминаем, как в центре внимания национальных средств массовой информации оказались столкновения в Бирмингеме, где шериф Билл Коннор применил пожарные шланги и полицейских собак против демонстрации за соблюдение гражданских прав. Но в каждом таком «Бирмингеме» имеется область, закрытая для законодательных подкомитетов штатов, недоступная для контроля со стороны местных органов, не привлекающая общественного внимания и не становящаяся объектом гласности. Эту критику можно распространить и на федеральное правительство. Сколько докладов комитетов Конгресса может прочитать один журналист? Сколько административных указаний может проконтролировать один активист? Принципиальная разница в том, что централизованная система управления представляет собой более компактный, политически определенный объект для сопротивления и оппозиции, тогда как при господстве федерализма такие объекты размываются.

Верховенство закона

Говоря о верховенстве закона, я буду обращаться только к тем процедурам, которые ограничивают

и регулируют осуществление полномочий правительства²⁹. По распространенному мнению, политический страх имеет своим источником деспотическую, непредсказуемую власть правительства, не подлежащую юридическим ограничениям. Когда правящие круги вольны делать все, что им угодно, рядовые граждане не имеют возможности предсказать, какое их действие навлечет или не навлечет на них правительственные санкции. Считается, что такая неизвестность и создает политический страх в наиболее чистой его форме. Неосведомленные индивиды несвободны и не могут быть свободными, поскольку они постоянно не уверены в неприкосновенности их жизни и свобод³⁰. Но когда действия правящих кругов, продолжают мои оппоненты, ограничены благодаря верховенству закона, граждане знают, в каких границах их действия законны. Они ясно видят знак «Прохода нет» и остаются в рамках. Внушая гражданам уверенность в последствиях их действий, верховенство закона существенно снижает уровень страха, связанного с непредсказуемыми последствиями действий властей. Как говорит Джон Ролз, «зная, за что именно закон наказывает и как именно они вправе или не вправе поступать, граждане могут строить свои планы в соответствии с требованиями закона. Тот, кто согласует свои поступки с объявленными правилами, может не опасаться посягательств на свои свободы»³¹. Поскольку верховенство закона предполагает угрозу наказания, оно не устраняет страх вовсе. Но когда страх наказания жестко привязан к конечному набору запретов, число его объектов ограничено, его эмоциональное воздействие менее остро, он не обладает парализующим эффектом. Более того, поддерживая верховенство закона, этот страх наказания сводит к минимуму сковывающий нас ужас, порожденный беззаконием или деспотическим характером власти³². Правление, ограниченное сводом правил, может стать причиной несправедливости, если оно налагает на всех одинаковые обязательства, как это было в случае расовой сегрегации «а-ля Джим Кроу», невзирая на то, причиняет человек вред каким-либо сообществам или отдельным гражданам, но оно не порождает общество, управляемое страхом.

Если воспринимать это рассуждение буквально, то оно имеет смысл. Как я намерен показать, система маккартизма была ограничена верховенством закона. В воспоминаниях о событиях того времени мы можем найти немного свидетельств общественного паралича, которых избегают теоретики верховенства закона. Да, в те годы возможности политического выбора были ограничены, но людям не приходилось сомневаться в том, где находятся границы дозволенного поведения. Проблема, однако, в том, что предсказуемость также достигается в обществах, где страх правит несомненно. По словам Энн Эпплбаум, во времена чисток в Советском Союзе было нелегко «с какой-либо долей уверенности предсказать», кто именно будет арестован сталинской властью, но «можно было указать, кто будет арестован вероятно». Едва ли это говорит о том, что сталинские репрессии были справедливы или обоснованны, но это значит, что они были в какой-то мере предсказуемы. Скажем, иностранцы в Советском Союзе относились к категории подозрительных лиц, и потому «многие советские граждане… выработали для себя правила поведения и полностью избегали всяческого соприкосновения с иностранцами». Рассказывать или слушать анекдоты о Сталине, не говоря уже о том, чтобы отрицательно о нем отзываться, — признаки подозрительного поведения. Хотя перечень подобных преступлений чрезвычайно далек от какого-либо представления о справедливости, он ограничен³³. Режим был деспотическим в том смысле, что человек мог понести наказание за поступок, который ни в коем случае не был бы сочтен преступным в рамках сколько-нибудь независимого понимания верховенства закона, но он не был деспотическим в наиболее важном смысле: он не был неупорядоченным.

Теоретики верховенства закона могут возразить: бывает, что репрессивные режимы подчиняются распорядку, но можно ли насаждать верховенство закона при помощи тиранического насилия и превращать своих граждан в ходячих мертвецов? Ведь верховенство закона предполагает не только регулирование, но и ограничение государственной власти. Как можно примирить его строгие требования со средневековыми пытками, применявшимися при власти Гитлера и Сталина? Этот вопрос возвращает нас к поучительному опыту маккартизма. В те годы максимум 200 человек подверглись заключению или интернированию за то, что может быть названо политическими преступлениями, как правило, не более чем на один или два года, а число обвинительных заключений и приговоров не превышало нескольких сотен³⁴. Проще говоря, количественно государственное насилие в эпоху Маккарти было ничтожным, число наказаний — минимальным. И тем не менее в стране царил гнетущий страх.

В чем же ошибаются теоретики верховенства закона? В том, что они считают, что «главнейшая цель» политического страха состоит в том, чтобы запугать человека и привести его в состояние «бессилия»³⁵. Никакой режим, каким бы грозным он ни был, не способен распространить, внедрить в души людей всеобщее бессилие. Может быть, некоторые правители лелеют подобные надежды, они все-таки желают видеть раболепие в своих подданных. Потому они полагаются на тайную полицию, которая обязана эффективно выполнять свои обязанности, обладать современными средствами управления и иметь пособников во всех слоях общества. Экономика должна быть управляемой хотя бы для того, чтобы обеспечивать армию всем необходимым для противостояния угрозам извне. Люди должны быть накормлены и одеты, и обеспечена охрана общественного порядка. Саддам Хусейн, как объяснял один армейский офицер после крушения диктатора, «был в состоянии сделать многое со своими подданными. Но при том, что он мог убивать их, морить их голодом он не мог. Поэтому он обеспечивал правильную организацию работы Министерства торговли… И это помогало режиму поддерживать легитимность»³⁶. В последнем тираны не всегда преуспевают. Да, кому-то из них удается проводить модернизацию экономики и общества в соответствии с самыми безрассудными схемами. Однако из этого еще не следует, что они стремятся к созданию бессильного общества. Они хотят создать общество политически подавленное, в котором граждане следуют приемлемой либо не запрещенной властью линии поведения и избегают любой иной.

Если мы осознаем, что следствием политического страха является угнетенность, а не бессилие общества, то увидим, как носители страха приспосабливают верховенство закона и даже выигрывают от его наличия. Во всяком случае, верховенство закона накладывает флер легитимности на репрессивные акции, которые в иных обстоятельства квалифицировались бы как репрессивные. Эпплбаум так характеризует положение в сталинской России: «Несомненно, людьми, служившими в органах безопасности, руководила убежденность в том, что они действовали в рамках закона. В том же были убеждены охранники и должностные лица, контролировавшие впоследствии жизнь заключенных в лагерях»³⁷. Но маккартизм опять-таки представляет нам еще более поучительный пример того, как не только иллюзии, но и реальное законодательство может служить опорой для политического страха. Хотя иногда официальные лица действовали вопреки верховенству закона, самой впечатляющей чертой маккартизма было то,

насколько часто чиновники всего лишь исполняли закон. Со временем законодатели уточнили списки потенциальных жертв, сузив спектр действий, признаваемых преступными. Под давлением либерально настроенных политиков и публицистов они провели в жизнь последовательные изменения в законах, которые ограничили круг политически подозрительных поступков и расширили сферу поведения, дозволяемого законом. Позднее появились более регламентированные гарантии для подозреваемых в подрывной деятельности, а также более четкие формы юридических апелляций. Более того, суды стали все чаще отказываться по процедурным основаниям от законов и правительственных актов, поскольку те, по их мнению, шли вразрез с установленными правилами и нарушали права личности. И тем не менее страх не угасал.

Сопоставляя три краеугольных камня федерального законодательства, обращенного против подрывной деятельности, — акт Смита, Акт о внутренней безопасности и Акт о контроле над коммунизмом, — мы видим, что верховенство закона одновременно способствует сужению определения криминальной деятельности и нарастанию страха. Акт Смита запрещал выступления в защиту или пропаганду «долга, необходимости желательности, правомерности свержения или уничтожения правительства Соединенных Штатов… насильственным путем» в форме изготовления, публикации, продажи и распространения письменных материалов, направленных на достижение указанной цели. Таким образом, преступными признавали организацию или попытку организации группировки, осуществляющей действия в интересах достижения названной цели, равно как и членство в таких группировках или содействие им, выступления в их защиту, изготовление письменных материалов, организацию групп, сочувствующих, пишущих и т. д.³⁸. Но даже эта законодательная инициатива, возможно, предлагающая наиболее широкий охват, и наименее определенная инициатива тех лет налагает серьезные ограничения на действия правительства. Чтобы использовать этот акт для карательных акций против руководства Коммунистической партии, Гуверу и всему ФБР пришлось работать на протяжении целых четырех лет. Они были вынуждены представить массу свидетельств (почти две тысячи страниц партийных документов и показаний членов партии), прежде чем Министерство юстиции смогло предъявить партии обвинения уголовного характера. Первый основанный на акте Смита процесс продолжался десять месяцев и стал одним из самых долгих в американской истории, поскольку защитники имели немало времени для того, чтобы подготовить опровержения выдвинутых обвинений и свидетельств. Когда же лидеры партии прошли через допросы и выслушали приговор, они воспользовались правом апелляции в вышестоящие инстанции, вплоть до Верховного суда. После того как суд высказался не в их пользу, правительству удалось подвергнуть преследованиям только 129 членов партии и партийных руководителей низшего уровня, 96 из них были осуждены. И все же страх, порожденный в членах партии и попутчиках этими процессами и другими мерами преследования, наряду с финансовыми и эмоциональными издержками, понесенными партийным руководством, способствовал истощению ресурсов поддержки партии³⁹.

Принятый в 1950 году Акт о внутренней безопасности предписывал, чтобы «каждая организация коммунистического толка, организация, принадлежащая к коммунистическому фронту, или организация, проникнутая духом коммунизма» (в тексте Акта дано подробное разъяснение значения каждого из этих понятий), проходила регистрацию в Министерстве юстиции. Согласно Акту также было создано Бюро по контролю над подрывной деятельностью. Бюро наделялось правом по запросу министра юстиции или частного лица определять отдельных граждан или группы граждан как «виновных в действиях коммунистического толка, принадлежащих к коммунистическому фронту или проникнутых духом коммунизма». Законопроект подробно обсуждался в Конгрессе, в полном масштабе прошел экспертизу общественности, после чего Президент Трумэн наложил на него вето, которое, однако, Конгресс преодолел. Но даже при наличии этих процедурных мер предосторожности в силу Акта о внутренней безопасности 197 организаций левого направления получили клеймо коммунистических или принадлежащих к коммунистическому фронту, чего оказалось достаточно для того, чтобы побудить многих граждан воздерживаться от контактов с ними⁴⁰.

Согласно суждениям либеральных публицистов и заинтересованных аналитиков Акт о контроле над коммунизмом был предназначен для затягивания пут для Коммунистической партии и их ослабления для других прогрессивных левых сил. Он открыто продолжал линию, которая, по мнению многих либералов во главе с Хьюбертом Хэмфри, была спонтанно проложена Актом о внутренней безопасности. Макс Кампелман, один из высших советников Хэмфри, заявил, что законопроект был предназначен для «защиты невинных людей против бесцеремонных и несправедливых нападок». В соответствии с Актом о контроле над коммунизмом принадлежность к Коммунистической партии признавалась совершенно конкретным преступлением; это означало, что члены партии и подозреваемые в принадлежности к ней должны получить право прибегать к процедурным мерам защиты, гарантированным подозреваемым в преступлениях, — от обвинения требовалось представить четырнадцать улик, доказывающих принадлежность обвиняемого к партии. Правда, позднее Хэмфри говорил, что этот закон «не из числа достижений, которыми я особенно горжусь», а Кампелман признавал, что Акт мало способствовал защите свободы личности. Большинство либералов поддержали его, видя в нем заметный шаг вперед по сравнению с предшествовавшими законодательными инициативами. Поэтому Майкл Харрингтон назвал его «позорной капитуляцией либерализма перед антилиберализмом». Федеральное правительство редко прибегало к этому закону, зато власти штатов и на местном уровне использовали его для того, чтобы отстранять членов компартии от участия в выборах и способствовать тому, чтобы работодатели отклоняли требования безработных о назначении пособий⁴¹. Если обращаться к каждому из названных законов, одинаково впечатляет то, что власть гарантировала отдельным гражданам и объединениям граждан, чьи интересы данными законами затрагивались, право на апелляцию. Как мы уже видели, первый процесс, в котором был применен акт Смита, был длительным и тщательным и приговоры неизменно оспаривались в Верховном суде. (Интересно, что Хьюго Блэк и Уильям Дуглас, двое судей, составлявшие оппозицию в том процессе, выступая против большинства, апеллировали не к принципу верховенства закона, а к Поправке I, уверяя, что концепция широкой свободы слова служит лучшей защитой от репрессивных законов, нежели основанные на принципе верховенства закона процедурные предписания.) Последующие процессы длились от трех до шести месяцев и также влекли за собой апелляции. В 1957 году Верховный суд наконец приступил к процессу отмены приговоров низших инстанций по основаниям их неконституционности, и это при том, что отдельные случаи кардинально не отличались от первого. Но к этому времени ущерб уже был нанесен⁴².

Действуя в соответствии с Актом о внутренней безопасности, Бюро по контролю над подрывной деятельностью вело себя довольно осторожно и не навешивало ярлыки коммунистов на всех либералов и прогрессистов. Оно разработало и выпустило в свет внутренние правила (от восьми до двенадцати пунктов), регулирующие и ограничивающие его полномочия, связанные с классификацией правонарушений. Бюро потребовало от генерального прокурора и Коммунистической партии представить почти 15 тыс. страниц свидетельских показаний и 507 документов, прежде чем приняло решение о регистрации партии. Апелляционные суды отменили два отдельных решения бюро, поскольку последнее не располагало достаточными основаниями. Верховный суд вернул дело в низшую инстанцию на том основании, что партии не было предоставлено полноценных возможностей для того, чтобы опровергнуть некоторые частные свидетельские показания. Когда же в 1961 году после многочисленных апелляций и изменений процедурного характера дело возвратилось в Верховный суд, акт о регистрации был утвержден, а решение бюро о регистрации Коммунистической партии было признано конституционным⁴³.