Судебное административное право
Шрифт:
На европейском континенте во второй половине XIX в. и на протяжении всего XX в. административная юстиция выступает как одна из фундаментальных проблем публичного права. Учение о ней превращается в постулат доктрины правового государства. Если в XIX в. принципиальные направления в ее концептуальном осмыслении «задавались» в основном французскими и немецкими учеными, то с конца этого века и начала XX в. ее проблемы все больше становятся предметом самостоятельных теоретических исследований во многих странах Европы.
Так, в Испании одним из заметных самостоятельных исследований в этой области на рубеже XIX–XX вв. стал трехтомный труд Х. Кабалеро-и-Монтеса «Административная юстиция» (1902–1904 гг.). В 1950-е гг. Х. Гонсалес Перес издает трехтомный труд «Административное процессуальное право», в котором с позиций общей теории процесса определяет
Среди испанских авторов второй половины XX – начала XXI в. крупнейший вклад в теорию административной юстиции внес Э. Гарсия де Энтеррия. Наибольшую известность ему принесла книга «Трансформация административной юстиции: от частного исключения до юрисдикционной полноты», в которой раскрываются изменения в доктрине европейской административной юстиции, вызвавшие смену ее парадигмы. Он убедительно доказывает, что на рубеже веков в Европе не только в доктрине, но и в законодательстве на первый план выдвигается функция защиты субъективных публичных прав, отодвигая на второй план функцию контроля за законностью.
2. История административной юстиции как науки в России. Специальные научные исследования административной юстиции в истории правовой мысли России вплоть до начала XXI в. были неразрывно связаны с выбором ее оптимальной модели, отвечающей укреплению и развитию национальной государственности. В центре этих исследований неизменно стояли вопросы о сущности, целях и функциях административной юстиции, достоинствах и недостатках различных моделей, отражающих специфику ее материальной, организационной и формальной сторон. Соответственно, ключевые проблемы, составляющие предмет этих исследований, группировались тем или иным образом в зависимости от приоритетов практики в рамках концептуальной триады: административный спор – административный иск – административный суд.
Одним из первых серьезных специальных исследований в этой области стала монография Н.О. Куплеваского «Административная юстиция в Западной Европе» (Харьков, 1879 г.). В след за этим трудом Н.О. Куплеваского появляется значительное число работ отечественных ученых, посвященных вопросам теории административной юстиции и практике функционирования губернских присутствий со смешанным составом как квазисудебных органов. К концу XIX – началу XX в. в учебники административного права стали включаться разделы, посвященные этому институту.
В этот период начинают складываться два основных теоретических направления в понимании и интерпретации сущности организационной стороны административной юстиции. Одно из этих направлений, возникшее в 80-е гг. XIX в., исходит из узкой трактовки административной юстиции и связывает ее исключительно с деятельностью специальных административных судов (Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.А. Лозина-Лозинский, С.П. Покровский, И.Т. Тарасов и др.).
Второе направление в трактовке организационной стороны административной юстиции придерживалось широкого подхода. Так, С.А. Корф полагал, что сущность этого института не зависит от того, какому органу – общему суду или специальному административному – вверяется отправление ее функций. В своем фундаментальном двухтомном исследовании «Административная юстиция в России» он приходит к выводу, что для определения сущности административной юстиции неважно, к какой ветви власти относить этот институт. В одних странах она является функцией судебной власти, в других – исполнительной, в третьих – той и другой. Однако в любом случае административная юстиция «может быть обеспечена лишь деятельностью органа, пользующегося положением судебного, ведь по существу своему она «является «юстицией», правоговорением (jurisdiction), а не управлением» [16] . Среди центральных вопросов его монографического исследования – сущность института административной юстиции, принципы административного процесса, стороны спора (публичная и частная), административный иск и его пределы. С.А. Корф рассматривал административный иск как средство защиты субъективных публичных прав частного лица – гражданина или организации.
16
См.: Корф
Вопрос исковой защиты в досоветский период занимает одно из центральных мест в проблематике теории административной юстиции. Ф.В. Тарановский отстаивал идею административного иска о защите субъективных публичных прав как одного из основополагающих институтов административной юстиции. А.М. Кулишер рассматривал административный иск в спорах о праве субъективном как требование гражданина о восстановлении его права, нарушенного администрацией, независимо от того, были ли причиной правонарушения неправильная оценка обстоятельств дела со стороны администрации или неправильное применение ею закона [17] . Необходимость административного иска, по его мнению, проистекает из потребности полноценного обеспечения и защиты всякого признанного субъективного публичного права.
17
См.: Кулишер А.М. Защита субъективных публичных прав посредством иска. М., 1913. С. 19.
В контексте понимания административной юстиции как гаранта правового государства в первые десятилетия XX в. в российском правоведении идет формирование теории субъективных публичных прав [18] . В ходе острых дискуссий центр тяжести переносится с преимущественной трактовки субъективного публичного права как права государственного властвования или властного полномочия (А.А. Рождественский) на понимание его прежде всего как права частных лиц в сфере публичного управления (А.М. Кулишер). Причем одни видят в этом праве общественное благо, предоставляемое государством, другие – естественное право человека и гражданина. Так, О.В. Тарановский видел в борьбе частных лиц за субъективное публичное право такой же нравственный долг управомоченного субъекта перед собой и обществом, как и в борьбе за частное право. Борьбу за субъективное публичное право он связывал с большими трудностями и большим риском. Он считал, что «гораздо труднее бороться с произволом администратора, чем с недобросовестностью должника».
18
См.: Елистратов А.И. Понятие о публичном субъективном праве. М., 1913; Рождественский А.А. Теория субъективных публичных прав. М., 1913 и др.
В первой половине XX в. в период между двумя революциями глубокую научную разработку получает широкий круг теоретических проблем института административной юстиции, изучается практика действующих в стране подобий административных судов – присутствий со смешанным составом. Все эти исследования подготовили широкую научную базу для разработки Положения о судах по административным делам, принятого после Февральской революции 1917 г. Временным правительством.
Вопрос об административной юстиции в новом советском государстве являлся актуальным с первых дней его существования. Видные административисты, получившие известность еще в досоветский период (А.И. Елистратов, В.Л. Кабалевский, М.Д. Загряцков, А.Ф. Евтихиев и др.), отстаивали идею о том, что в процессе строительства нового общества законность в сфере управления должна обеспечиваться именно институтом административной юстиции. При этом ее предметом должна являться не жалоба гражданина на должностное лицо, а административный иск об отмене противозаконного акта.
В 1920-е гг. в послевоенных условиях особое значение для раскрытия сущности института административной юстиции и обоснования необходимости приспособления его к системе советского государственного управления имела известная работа М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы» (1924–1925 гг.). В этой книге обосновывается теория двух форм административной юстиции: а) начальная форма, представленная различными учреждениями, имеющими административную природу (например, советские земельные комиссии); б) законченная форма, содержащая все необходимые элементы административной юстиции, включая административные суды (модель Франции и Германии).