Управляя общим. Эволюция институций коллективного действия

Остром Элинор

В Шри-Ланке существует развитая система перераспределения доходов, в которой на регулярной основе задействованы чиновники центральных органов власти в непосредственном контакте с гражданами. Хотя Мавель — сравнительно отдаленная деревня, его жители должны получать разрешения от центральных органов власти в хам-бантота относительно многих аспектов повседневной жизни:

Они должны посещать районное налоговое управление, чтобы получить книгу паек риса, и полицию для получения лицензии на добычу пальмового сока. Купоны на покупку различных товаров, от цемента до дополнительных продуктов для свадьбы дочери, выдает правительственный агент. Департамент рыболовства контролирует продажу рыболовных снастей и деталей двигателя, тогда как существенное количество потребительских товаров, включая рис, приправы, текстиль и керосин, продается через государственные кооперативные магазины. В любом случае крестьянин сталкивается с дефицитом товаров, длинными медленными очередями и высокомерными чинушами. Однако, несмотря на централизованный контроль товаров и услуг, государственные

учреждения имеют мало прямых контактов с деревней.

(Alexander, 1982, p. 31)

Политические отношения между выборными должностными лицами и местными жителями вращаются вокруг патроната лидеров группировок в обмен на поддержку на выборах. Отношения внутри деревни очень зависят от усилий, направленных на получение частных доходов из государственной казны.

Ни британцами, ни правительством Шри-Ланки не было предоставлено никаких площадок для местных дискуссий или принятия решений на местах касательно выбора на конституционном или коллективном уровне. Собственная крестьянская система ротации была кодифицирована в 1933 году, еще до серьезных экономических перемен, которые изменили стимулы для всех участников. Местные жители были лишены права менять свои правила, чтобы приспособиться к быстрым изменениям цен на рыбу. Национальные должностные лица приняли закон, ограничивающий доступ к рыболовству, но не смогли обеспечить его соблюдение. Вместо соблюдения правил относительно ограничения количества неводов, государственные должностные лица позволяли убеждать себя обещаниями голосов (а возможно, и взятками) в том, что следует вмешаться и не допустить выполнения национального закона, что было бы желательным для большинства местных рыбаков. При любых попытках перекрыть доступ к ресурсу некоторые участники, или потенциальные участники, были сильно мотивированы к «безбилетничеству» в ограничениях, введенных для других. Если эти участники могли «найти концы» среди местных чиновников, то правила нарушались даже тогда, когда большинство присваивателей требовали строгого их соблюдения.

Большинство береговых рыбаков южного побережья Шри-Ланки традиционно использовали подобную описанной здесь систему долей. Деревни, расположенные близко к рыночным центрам, столкнулись с проблемой распыления ренты раньше. В большинстве из этих сел один предприниматель скупал доли местных береговых неводов и эксплуатировал их как одну фирму. Владелец нанимал работников и захватывал остаточные претензии на прибыль. В деревнях, где было много работодателей, такие системы работали эффективно. Там, где один предприниматель занимал монопольное положение относительно рабочих мест, а предложений рабочей силы было много, можно было ожидать, что владелец будет удерживать заработную плату на крайне низком уровне. Часто последствия распространения этой системы были нежелательными. частная собственность смогла стать единственным жизнеспособным институциональным механизмом вдоль этого берега, но не потому, что это «единственный путь», а потому, что внешний режим не хотел, чтобы местные правила определялись и выполнялись. внешнее вмешательство для предотвращения принудительного соблюдения правил касательно политических фаворитов подорвало жизнеспособность договоренностей о совместной собственности.

ПРОЕКТЫ РАЗВИТИЯ ИРРИГАЦИИ В ШРИ-ЛАНКЕ

В развитие ирригационных работ в засушливой зоне Шри-Ланки были вложены миллионы долларов. Значительная оросительная деятельность осуществлялась на этой территории еще до начала нашей эры и процветала до XII века, когда население, зависящее от этих систем, начало по неизвестным причинам мигрировать в другие районы острова. В XIX веке британцы первыми стали восстанавливать руины дамб (насыпей), создававшие малые и большие водоемы, которые в этой части света называются танками, и длинные, лентовидные системы каналов, тянущихся на большие расстояния ниже танков. После обретения независимости правительство Шри-Ланки при содействии иностранных донорских организаций продолжало вкладывать большие средства в ирригационные проекты.

В последние десятилетия, особенно с 1950-х годов, в Шри-Ланке неуклонно растет количество выращиваемого риса-сырца. Вкладом в этот рост было внедрение высокоурожайных сортов риса⁸, но единственным и наиболее важным фактором, повлиявшим на количество выращенного риса, стало количество орошаемых земель (Madduma Bandara, 1984, p. 298—301)⁹. Рост урожаев, однако, оказался значительно меньшим, чем ожидали планировщики проекта. Лишь в некоторых из этих проектов количество земель, которые действительно орошаются, приближается к прогнозируемому. Были приведены только некоторые окончательные систематические оценки этих проектов, но детальная оценка затрат и выгод первоначального проекта Гал Ойя (Gal Oya project) показала, что дисконтированные затраты превысили текущую прибыль на 277 млн рупий (Harriss, 1984, p. 318). Фактически орошаемая площадь еще одного крупного проекта — Уда Валаве (Uda Walawe) — достигла только одной трети от запланированного. После того как стала доступна предусмотренная проектом вода, большая часть земли, с которой планировалось получать по два урожая в год, дает только один.

Одной из причин неутешительного эффекта в выращивании риса является расхождение между проектными планами и их воплощением касательно количества

воды, которую фермеры Шри-Ланки реально получили для своих рисовых земель. Чтобы понять это противоречие, необходимо изучить связь между количеством используемой воды и урожайностью риса-сырца. Получение высоких урожаев зависит от надежности получения значительного количества воды в течение всего вегетационного сезона. Поэтому в течение этого сезона фермеры имеют сильную мотивацию для максимально частого орошения полей. урожай большинства сортов риса-сырца, в отличие от таких зерновых, как пшеница, очень чувствителен к недостатку воды и относительно нечувствителен к избытку воды (Levin, 1980, p. 52—53). Длительное пребывание полей затопленными уменьшает количество непосильных прополок, которые фермер вынужден делать. Соответственно, фермер имеет все основания принять фактически любое количество воды, которую можно получить законными или незаконными путями, и очень мало оснований для экономии воды вообще.

Одновременно вода — это дефицитный и дорогой фактор производства. За воду, которую они получают, фермеры редко должны платить полную стоимость или вообще нести какие-либо расходы. Кроме того, отвод воды с территорий в верхней части системы, когда ее берется больше, чем нужно для получения урожая, для использования на нижележащих землях, не приводит к снижению доходности выше по течению. Такое перераспределение значительно увеличивает урожайность риса в низинах. Итак, если фермеры смогут беспрепятственно делать так, как хотят, то они будут применять гораздо больше воды, чем это экономически оправдано, для того, чтобы уменьшить свои личные затраты труда (даже в тех районах, где достаточно рабочей силы), в результате чего общая урожайность сельскохозяйственной системы будет существенно меньше, чем прогнозировали инженеры-ирригаторы на основе формул «оптимальные модели использования воды».

Реалистическая оценка фактического использования воды на основных территориях проекта в Шри-Ланке — 12—15 футов на каждый гектар рисовых полей: 5 — 6 футов в основной (maha) вегетационный период, когда количество осадков увеличивает объем орошения, и 7 — 9 футов для второстепенного (yala) вегетационного периода, когда осадков практически нет. Наиболее эффективное использование воды было зафиксировано в небольшом пилотном проекте, который вел Департамент ирригации (Irrigation Department) (ДИ), с применением жесткого контроля: общее потребление воды колебалось между 8,4 и 10,2 фута. В проектно-планировочной документации 1969 года Программы развития Махавели (Mahaweli Development Programme) — крупнейшей из всех проектов Шри-Ланки — оценка количества орошаемых земель базировалась на презумпции того, что для получения двух урожаев риса-сырца будет применяться 8,3 фута воды. Когда проект снова рассмотрели в 1977 году, проектировщики сделали переоценку количества орошаемых земель при условии, что будет применяться около 7,5 фута на всей территории охвата проекта с получением двух урожаев риса-сырца (Harriss, 1984, p. 319). Итак, планы инженеров базировались на предположении, что вода будет рассматриваться как ограниченное благо, а строгие правила распределения будут выполняться. Ни одно из предположений не было уместным (Ascher and Healy, 1990; Lundqvist, 1986).

Для приведения водопользования в соответствие с цифрами в рамках проектно-планировочной документации нужен был высокий уровень строгой самодисциплины и самоорганизации самих фермеров для распределения воды в каналах, из которых обслуживались их поля.

Усилия центрального правительства для достижения такого уровня организации не изменили основные стимулы участников или их поведение. Доминирующие паттерны их поведения — взять законно или незаконно столько воды, сколько способны удержать их рисовые поля, и воздерживаться от активного участия в усилиях, которые потребуют от них принять любые ограничения на использование водных ресурсов. Современная структура стимулов, с которыми сталкиваются многие фермеры, усиливает краткосрочные, «индивидуалистические» стратегии и препятствует усилиям, направленным на долгосрочные инвестиции в организационную структуру, необходимую для достижения коллективных действий. В этой системе не только ирригаторы, расположенные вверх по течению, наносят серьезный ущерб ирригаторам, расположенным вниз по течению, но и общее отсутствие надежных правил значительно увеличивает производственные и транзакционные издержки для всех водопользователей.

Чтобы проиллюстрировать эту проблему, я опишу паттерны стимулов и поведения, выявленные в рамках проекта Киринди Ойя (Kirindi Oya project), который был завершен в 1920 году во время британского колониального правления. После описания некоторых порочных кругов, которые проявились в рамках этого проекта, я покажу, как в некоторых других проектах получили аналогичные паттерны стимулов. Коллективное благосостояние бедных фермеров в засушливой зоне зависит от получения ими дополнительных продуктов питания и доходов, которые могут быть результатом разработки эффективного и выполняемого набора правил управления ирригационными системами для повышения их урожайности. Но в этой системе фермеры действительно «пойманы» системой, которая вряд ли будет способствовать созданию ими совершенной системы упорядоченных взаимоотношений без посторонней помощи. Так же и должностные лица центрального правительства попали в ловушку (с учетом текущей ситуации) и тоже не могут разорвать порочный круг, который охватывает их и фермеров, интересам которых они должны были бы служить¹⁰.