Управляя общим. Эволюция институций коллективного действия
Шрифт:
Неспособность фермеров Киринди Ойя разработать эффективный набор правил для организации своей ирригационной системы вполне обычна для крупномасштабных финансируемых донорами ирригационных систем в условиях стран «третьего мира». Отсутствие потенциала для достижения самоуправления кажется связанным с внутренними факторами, которые, в свою очередь, связаны с положением фермеров, и внешними факторами, связанными со структурой режима, при котором они живут. Ко внутренним факторам я бы отнесла следующие:
1) очень большое количество задействованных фермерских хозяйств;
2) большинство фермеров являются бедными поселенцами, которые недавно были привлечены к проекту и мало связаны со своей землей и друг с другом;
3) чрезвычайное разнообразие этнических и культурных традиций;
4)
5) отсутствие физической структуры контроля в самой ирригационной системе.
Эти проблемы преодолеть трудно. Они усугубляются плохой политикой центрального режима, который не хочет обеспечивать беспристрастное соблюдение правил, какими бы они ни были. Те присваиватели, которые хотят избежать необходимости соблюдать правила, имеют значительные возможности и средства для получения помощи в этом от центральных органов, подрывая тем самым любые попытки поставки новых местных институций.
Ситуация, с которой сталкиваются присваиватели в таких системах, — неумолимая трагедия. Но так ли это? Действительно ли фермеры крупных шри-ланкийских ирригационных поселений (или аналогичных проектов в других местах) обречены на вечные конфликты и отсутствие сотрудничества? При отсутствии серьезных изменений в местных институциях твердое «да» — единственный ответ. Но тогда ключевым вопросом становится такой: можно ли изменить местные институции и, соответственно, стимулы и поведение фермеров? Последний эксперимент по разработке новых организаций для привлечения к сотрудничеству фермеров-водопользователей в одной из шри-ланкийских ирригационных систем (International Irrigation Management Institute, 1986; de Silva, 1981) заставляет меня дать обоснованный утвердительный ответ на второй вопрос. Ситуация печальная, но не безнадежная.
Драматическая поворотная история произошла на левом берегу ирригационного проекта Гал Ойя (Perera, 1986; Uphoff, 1985a-c). Система ирригации Гал Ойя — крупнейший ирригационный проект-поселение в Шри-Ланке. Система была завершена в 1950 году, состоит она из трех основных частей: речной, правобережной и левобережной. Левобережная часть предназначена для орошения около 65 000 акров земли и состоит из «...почти 32 миль магистральных каналов, 150 миль основных распределительных каналов и около 600 миль полевых каналов» (Perera, 1986, p. 88). В конце 1970-х годов Норман Упхофф описывал левобережную часть Гал Ойя — ЛЧГО (Gal Oya left bank — GOLB) как «гидрологический кошмар» (Perera, 1986, p. 88). Каналы были неуправляемыми, а их берега — заброшенными и заиленными. Руководящие структуры были разрушены, система обеспечивала водой гораздо меньше территории, чем планировалось. Кроме того, доверия среди фермеров и между фермерами и должностными лицами Департамента ирригации (ДИ) не было с самого начала:
Сотрудничество между фермерами было минимальным. Социальные отношения между поселенцами, которые приехали из разных районов страны, часто были напряженными... Отношения между фермерами и чиновниками Департамента ирригации были полны недоверия и взаимных обвинений. Фермеры не были уверены в компетентности или надежности персонала ДИ... Многие чиновники на местах... были печально известны своей коррумпированностью и бандитизмом. Главным препятствием на пути эффективного управления водными ресурсами, с точки зрения фермеров, были местные должностные лица, которые имели политическую и бюрократическую властную поддержку. В то же время должностные лица Департамента ирригации, особенно инженеры-ирригаторы, считали, что фермеры неспособны использовать воду ответственно и тщательно. Поэтому они утверждали, что необходимо организовать, обучить и дисциплинировать фермеров для того, чтобы они делали то, что от них требовал Департамент ирригации. Итак, фермеров рассматривали как часть проблемы, тогда как в действительности они были её решением.
(Perera, 1986, p. 89-91)19
Ситуация
Вначале проект имел целью регламентацию действий фермеров и повышение степени принуждения к соблюдению правовых норм. Такой подход был несколько изменен в окончательном предложении, в котором содержался призыв к организации фермеров всей ЛЧГО добровольно прилагать усилия для восстановления и последующего сохранения каналов, которые обслуживали их поля, чтобы эффективнее использовать воду. Окончательный проект предусматривал определенные средства и возлагал ответственность за организацию фермеров на Аграрный институт исследований и обучения — АИИО (Agrarian Research and Training Institute — ARTI). АИИО помогал Комитет развития сельских районов Корнельского университета.
Команда АИИО и Корнельского университета, рассмотрев проект плана разработки и испытаний единой модели «фермерской организации» для всех 19 000 фермеров, которые обслуживались ЛЧГО в течение четырехлетнего периода, отклонила сформулированные в нем цели. Вместо этого команда решила ввести в ситуации взаимного недоверия и непредсказуемости своеобразных «катализаторов» — так называемых институциональных организаторов (ИО). Такими ИО могли быть выпускниками вузов, поскольку Шри-Ланка имеет один из самых высоких уровней образования среди менее развитых стран, а многие выпускники колледжей были безработными. Получив соответствующее образование, они могли быстро понять принципы организации и имели статус, необходимый для эффективного взаимодействия с чиновниками ДИ. Чтобы ИО могли работать также и с фермерами, рекрутировали лиц фермерского происхождения, и, если это было возможно, — из больших населенных пунктов, таких как гал Ойя. ИО также должны были быть готовы жить в отдаленных местностях, задействованных в проекте20. Команда АИИО и Корнельского университета начала развитие ИО в 5000-акровой пилотной зоне в «голове» системы, где реабилитация должна была происходить в первую очередь. Зона была расширена до 25 000 акров, но все еще не охватывала всей системы.
ИО прошли шестинедельный тренинг на тему того, как найти подход к фермерам и мотивировать их, а также по техническим вопросам, связанным с сельским хозяйством и ирригацией. Их разделили на небольшие группы по четыре или пять человек, каждая группа отвечала за территорию, которая обслуживалась одним распределительным каналом. Каждая команда разделила свою территорию на мелкие зоны, используя полевые каналы как первичную базу для разделения. Группы встречались еженедельно, чтобы обмениваться опытом и поддерживать боевой дух в случае необходимости. ИО также подменяли друг друга в случае болезни или отсутствия.
От ИО ожидали, во-первых, что они встретятся с каждым из фермеров, которые совместно использовали воду из полевых каналов, обсудят те сельскохозяйственные и ирригационные проблемы, с которыми они сталкиваются, и подготовят подробный информационный отчет по соответствующей территории21. После знакомства с фермерами и их проблемами от ИО ожидали проведения неофициальной встречи с небольшими группами фермеров, которые совместно использовали воду из полевых каналов, для планирования стратегий самопомощи. Вместо создания заранее определенных организаций ИО пытались сформировать рабочий комитет для решения таких конкретных проблем, как ремонт сломанных контрольных ворот или расчистка полевого канала. Кроме того, ИО выявляли проблемы, которые нельзя решить совместными усилиями фермеров, — проблемы, которые нужно было сформулировать для должностных лиц ДИ и других чиновников. Как только фермеры привыкали работать вместе и получали преимущества от групповых действий, ИО помогали им сформировать местные организации и выбрать на основе консенсуса ферме-ра-представителя. Он мог представлять интересы фермеров своего полевого канала на больших совещаниях и информировать их о том, что происходило на более обширных территориях.