Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов

Краснов Михаил

«Охватил» этот процесс и российские власти (о его причинах здесь говорить не буду): как уже было сказано, Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете. Однако, увлекшись борьбой с союзным центром, российские власти «забыли», что всё в этом мире – бумеранг и что в составе РСФСР есть автономные республики, автономные округа и автономные области. Вот некоторые из них и последовали по стопам российских властей: хотя признавали себя находящимися в составе России, но заявляли о собственном суверенитете. Они провозглашали, что положения Конституции РСФСР/РФ 1978 г. и российских законов действуют лишь в той части, в которой не противоречат их собственным конституциям и законам.

Конечно, это было опасным для целостности России явлением. Но чтобы пресечь его, российские власти еще не имели достаточных ресурсов. Вот почему избранный в июне 1991 г. Б.Н. Ельцин для предотвращения цепной реакции

«бегства республик» был вынужден использовать метод политического компромисса. Именно в этом контексте следует воспринимать его известную формулу, адресованную региональным элитам: «Берите суверенитета, сколько сможете переварить (проглотить)». Я не случайно выделил последние слова. Часто, цитируя это высказывание, искажают его окончание, приписывая Ельцину слова «сколько хотите», которых он никогда не говорил. Фраза о суверенитете свидетельствовала лишь о том, что первый Президент России следовал известному принципу: «политика – искусство возможного». (В разделе о федерализме об этом будет сказано более подробно.)

Выше уже был поставлен вопрос, нужна ли конституционная норма о том, что суверенитет Федерации распространяется на всю ее территорию. Но можно задать и другой вопрос: нет ли дублирования этой нормы и нормы о верховенстве Конституции РФ? На мой взгляд, при всей смысловой близости этих положений между ними все-таки есть разница.

Во-первых, понятие государственного суверенитета предполагает, что соответствующие органы государственной власти вправе заключать международные договоры, которые обязывают Россию к выполнению или соблюдению определенных требований или даже допускают контроль над некоторыми решениями государственных органов. Это не является нарушением суверенитета, поскольку, с одной стороны, заключение международного договора (присоединение к нему) есть суверенное решение страны, которое, как предполагается по умолчанию, выгодно ей, с другой – страна всегда может выйти из соответствующего договора, соблюдая необходимую процедуру.

Однако норма о верховенстве Конституции РФ обязывает государственные органы при принятии решений о подписании того или иного международного договора сопоставлять его положения с положениями Конституции.

Об этом говорится, например, в Постановлении Конституционного Суда РФ, принятом в 2015 г.: «Поскольку Россия, по смыслу статей 15 (части 1 и 4), 79 и 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации, не вправе заключать международные договоры, не соответствующие Конституции Российской Федерации, а правила международного договора, если они нарушают конституционные положения, имеющие, несомненно, особо важное для России значение, не могут и не должны применяться в ее правовой системе, основанной на верховенстве Конституции Российской Федерации, обязанностью органов государственной власти при имплементации международных договоров, предполагающей соотнесение законодательства Российской Федерации с ее обязательствами по международным договорам, являются признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, как они определены Конституцией Российской Федерации, и недопущение нарушений основ конституционного строя» [165] .

В том же решении Конституционный Суд РФ ввел даже понятие «конституционный суверенитет», ставя его в определенном смысле выше государственного суверенитета на международной арене, поскольку оно позволяет сохранить конституционную идентичность в отношениях с наднациональными органами (в данном решении имеется в виду Европейский суд по правам человека) [166] .

165

Пункт 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона “О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней”, пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона “О международных договорах Российской Федерации”, частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2015. № 30. Ст. 4658.

166

См.: Пункт 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П.

Во-вторых, хотя российская Конституция, как уже было сказано, в основном подчеркивает свое верховенство в связи с федеративным устройством страны, тем не менее это свойство имеет более широкий смысл. Имеется в виду, что Конституция предопределяет дух как федерального и регионального законодательства, так и правоприменительной практики. Наивно, конечно, рассчитывать на высокий уровень конституционного сознания всех законотворцев и правоприменителей, т. е. на то, что они проникнутся духом конституционализма, конституционных принципов только в силу существования самой Конституции. Высокое конституционное сознание формируется самим строем публичной жизни. И тут едва ли не главную роль играет Конституционный Суд РФ, который, опираясь на принцип верховенства, своими решениями может направлять всех по пути уважения конституционного духа. К сожалению, это просматривается далеко не во всех его решениях.

Высшая юридическая сила – это уже исключительное свойство именно конституции. И оно связано как раз с тем, что конституция является концентрированным выражением права. То есть только она представляет собой основной критерий для всей правовой системы данного государства.

Когда вообще говорят о юридической силе правового акта, имеют в виду б'oльшую или меньшую степень его приоритетности относительно других правовых актов, особенно в ходе их применения. В развитой правовой системе при оценке степени юридической силы неизбежно возникают вопросы о приоритетности не только актов одного уровня, но и разных норм одного и того же акта.

Но если о юридической силе разных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, можно спорить, то в отношении Конституции такие споры невозможны: Конституция России находится, так сказать, вне конкуренции. Не потому, что она сама установила свою высшую юридическую силу, а потому, что такое положение вытекает из сущности конституции как единственного акта, дающего основание для всех иных юридических актов.

Правда, в Конституции РФ есть нормы, которые позволяют актам более низкого правового уровня (законам) «вступать в конкуренцию» с конституционными правилами. Так, в ч. 2 ст. 24 говорится: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом» (см. также ст. 62). Однако подобные нормы не подрывают высшую юридическую силу Конституции, а просто предоставляют законодателю право учитывать разнообразие ситуаций (в данном случае, например, связанных с государственной тайной).

Итак, высшая юридическая сила конституции означает, что:

1) все иные правовые акты, принимаемые в данном государстве (не только публично-властные, но и акты общественных объединений, субъектов предпринимательской деятельности и т. п.), не должны противоречить конституционным нормам. В той же ч. 1 ст. 15 Конституции РФ за словами о высшей юридической силе следует фраза: «Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации»;

2) если принимается правовой акт, противоречащий нормам конституции, он не подлежит применению.

Тут, однако, есть сложность, заключающаяся в том, что сама российская Конституция дифференцирует свои нормы, выделяя среди них нормы с более высокой юридической силой. Так, в ч. 2 ст. 16 говорится: «Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации». Следовательно, положения гл. 1 обладают более высокой юридической силой по сравнению с нормами других глав.

Для любого правоприменителя, в том числе государственного или муниципального служащего, тем более судьи, не должно быть вопроса, применять ли норму федерального закона, закона субъекта РФ, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ, приказ министра или поручение своего непосредственного начальника, если такой акт не соответствует Конституции. Конечно, применять такой акт (исполнять поручение, даже приказ) нельзя! Об этом напоминается и в самой Конституции, и в ряде законов.

Например, ч. 6 ст. 125 Конституции РФ гласит: «Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению». А в ст. 79 Федерального конституционного закона (ФКЗ) от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ [167] «О Конституционном Суде Российской Федерации» сказано, что если решением Суда нормативный акт признан не соответствующим Конституции полностью или частично, то до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция РФ.

167

СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.