Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов

Краснов Михаил

– вносил представления Президенту РФ об отмене решений Совета Министров РФ;

– отменял постановления и распоряжения советов министров республик в составе РФ.

Нужно подчеркнуть, что компетенцией наделялся только сам Верховный Совет. У его палат – Совета Республики и Совета Национальностей [115] – самостоятельных публично-властных полномочий не было (в Конституции только в рекомендательном плане назывались сферы, приоритетные для каждой из палат).

115

Совет Республики формировался из депутатов, избранных по территориальным избирательным округам с учетом численности избирателей в регионе, другая палата – Совет Национальностей – из депутатов от национально-территориальных

избирательных округов по нормам: три депутата от каждой республики в составе РФ, один депутат от каждой автономной области и каждого автономного округа, 63 депутата от краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Президиум ВС (ПВС). Еще с советского времени президиумы верховных советов Союза и союзных республик занимали третье место в номенклатурной иерархии (после союзных и республиканских органов КПСС, а также соответствующих советов министров). Именно в президиумах протекала вся «советская работа» (термин советских времен): организация деятельности «советской вертикали», принятие нормативных и индивидуальных указов (яркий пример последних – о лишении отдельных лиц советского гражданства).

Президиумы фактически олицетворяли собою верховные советы, реализовывали (формально или неформально) всю их компетенцию. Ведь в этих советах заседали депутаты, не порывавшие со своей основной работой, и только члены президиумов были «профессиональными» депутатами. Но даже когда (в 1990 г.) весь Верховный Совет стал «профессиональным», его Президиум сохранил роль штаба, который имел немало рычагов воздействия на депутатский корпус. При этом ПВС по-прежнему обладал не только внутриорганизационными и обеспечительными, но и публично-властными полномочиями. К ним, в частности, относились: осуществление контроля за соблюдением Конституции и обеспечение соответствия конституций и законов республик в составе Российской Федерации Конституции и законам РФ; объявление, организация подготовки и проведение референдумов; опубликование законов РФ; осуществление других полномочий, предусмотренных законами РФ.

Председатель Верховного Совета (он же – руководитель его Президиума и фактически руководитель Съезда). О степени его влиятельности говорили такие полномочия, как:

– осуществление общего руководства подготовкой вопросов, подлежащих рассмотрению СНД и ВС;

– представление Съезду и Верховному Совету сообщения о положении республики и о важных вопросах ее внутренней и внешней политической деятельности, а также об участии в обеспечении обороноспособности и безопасности РФ;

– представление Съезду кандидатур для избрания на должности первого заместителя и заместителей председателя ВС РФ, конституционных судей, председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов.

Председатель ВС (вместе со своими заместителями) фактически управлял «вечевой демократией», исключая из повестки дня съездов одни вопросы и включая другие, определяя их приоритетность, настраивая депутатов на определенный лад, выступая с политическими заявлениями и т. д. Проще говоря, влияние председателя ВС питалось необъятными полномочиями Съезда, и потому его политический вес становился почти равным Президенту РФ (это было самым видимым проявлением квазидвоевластия).

Президент: общий конституционный статус. На первый взгляд Президент России обладал значительными конституционными полномочиями. Однако если более внимательно вглядеться в его статус, можно понять, что только личные качества первого Президента России Б.Н. Ельцина (1931–2007) и его тогда еще весомая народная поддержка делали этот институт довольно мощным. Что же оставалось президенту по Конституции РСФСР/РФ?

В ст. 121.1 он определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти. Последнее свойственно президентской форме правления и предполагает либо непосредственное руководство президента системой исполнительной власти, либо его полный контроль над правительством, если таковое создается как отдельный орган. Однако другие конституционные нормы противоречили этой конституционной характеристике президента: он, в отличие от президентской модели, не обладал самостоятельностью ни при формировании, ни при отставке Совета Министров – Правительства (в последней редакции Конституции 1978 г. встречаются разные термины: «Совет Министров», «Совет Министров – Правительство», «Правительство»). В ст. 120 говорилось, что Съезд и Верховный Совет «осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов». А ст. 122 определяла Совмин как «орган исполнительной власти, подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту Российской Федерации».

Да и сам президент описывался в Конституции фактически как институт, подотчетный Съезду. Прямо об этом не говорилось, но как иначе расценить, например, обязанность президента представлять не реже одного раза в год доклады Съезду не только о положении в стране, но и о выполнении принятых СНД и Верховным Советом «социально-экономических и иных программ» (ст. 121.5)? Причем Съезд мог потребовать от президента представить внеочередной доклад. Правда, в той же статье говорилось и о посланиях президента «к народу Российской Федерации, Съезду народных депутатов Российской Федерации и Верховному Совету Российской Федерации». Однако ни о регулярности посланий, ни об их содержательной стороне не упоминалось.

Формирование Совета Министров состояло из двух стадий (ст. 123): 1) назначение председателя и 2) по его представлению – назначение заместителей председателя, министров, председателей государственных комитетов. Президент мог также согласиться с представлением председателя Правительства о включении в его состав «руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных Правительству Российской Федерации». Кроме того, в Совмин по должности входили председатели советов министров республик в составе РФ. Замечу, что институт представлений (предложений) премьер-министра президенту о назначении членов правительства не свойствен президентской модели. А уж включение в Правительство руководителей исполнительной власти субъектов Федерации соответствовало скорее советской системе.

Назначение председателя Совета Министров могло состояться только с согласия Верховного Совета. А это – процедура, характерная уже для полупрезидентской формы, и потому она входила в противоречие со статусом президента как главы исполнительной власти: председатель Совмина вполне мог ориентироваться на съездовское большинство, а не на президента, что бывает в полупрезидентских республиках, но невозможно в президентских.

То, что премьер не «перешел на сторону депутатов», по большому счету – случайность, отражающая личные качества В.С. Черномырдина, которого Б.Н. Ельцин вынужден был назначить главой Кабинета в декабре 1992 г. Дело, напомню, в том, что еще весной того же года резко усилилось давление Съезда на президента: «Оппозиция хотела полностью смести команду реформаторов. Чтобы сохранить ее костяк, и прежде всего Е. Гайдара, альтернативы которому Президент пока не видел, ему приходилось идти на уступки. Хотя Ельцин предпочитал говорить о компромиссах, о поиске гражданского согласия с оппозицией, на самом деле это были уступки» [116] . Сначала президент ввел в состав Правительства так называемых крепких хозяйственников, т. е. представителей «директорского корпуса» – от собственно директоров до министров советского времени. А к концу 1992 г. ему пришлось отстранить от руководства Кабинетом символ реформ – Е.Т. Гайдара (тот был «исполняющим обязанности председателя Совета Министров»), вызывавшего бешеную ненависть съездовского большинства, и заменить его одним из тех самых «крепких хозяйственников».

116

Эпоха Ельцина. С. 234.

Но дело не только в том, что президент – глава исполнительной власти – был связан мнением парламента относительно премьера, что, повторю, свойственно полупрезидентской, а не президентской модели. Тут существенно и то, что согласие для назначения председателя Правительства должен был давать орган, организованный совершенно по-советски: для назначения премьера требовалось согласие всего Верховного Совета, поскольку, как отмечено, палаты не имели собственной компетенции. Но даже в той палате, которая могла бы подойти на роль «нижней», – Совете Республики – не было партийных фракций. Поэтому политический смысл согласия/несогласия в его классическом понимании терялся, зато резко возрастала значимость мнения руководства Верховного Совета и вообще мнений, основанных на ситуативных и личных мотивах.