Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов
Шрифт:
Почему же не только депутаты, но и Президент РФ не пошел на принятие новой Конституции России ни после Августовской революции, ни даже после распада СССР, когда Россия уже с формальной точки зрения обрела принципиально иные параметры государственности? Думается, это было связано с тем, что российская власть исторически и ментально оставалась тогда советской. Исторически – потому что центральные и региональные органы власти формировались еще в условиях советского типа власти. Ментально – потому что органы власти состояли в основном из людей с советскими представлениями и стереотипами. К тому же над депутатами довлели не только идеологические, но и личные мотивы – нежелание расставаться с обретенным статусом (подтверждения этому можно найти у тех же О.Г. Румянцева и В.Л. Шейниса [109] ).
109
См.: Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 77-78; Шейнис В.Л. Указ. соч. С. 760.
Скорее
110
См.: Лессиг Л. Путь президентства // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. Осень 1993 – Зима 1994. № 4-5. С. 117.
111
Маклаков В.В. Парламент Франции: перевод законодательных актов. Ч. I: Национальное собрание / РАН. ИНИОН. Центр социал. науч. – информ. исслед. Отд. правоведения; отв. ред. Е.В. Алферова. М., 2008. С. 8.
Паллиативный путь юридического оформления смены государственного и общественного строя – внесение конституционных поправок – породил массу недоговоренностей, двусмысленностей и противоречий. В том числе и потому, что нередко поправки рождались в эмоциональной обстановке прямо на заседаниях Съезда, в которых участвовали более тысячи депутатов. Не случайно многие нормы законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию РСФСР/РФ просто исправляли (подчищали) юридико-технические огрехи предыдущих законов о поправках.
Конечно, период перехода от тоталитарной к правовой государственности сам по себе весьма болезнен для общества, переживающего не только неизбежную при транзите мировоззренческую, ценностную фрагментацию, но и резкий скачок уровня материального расслоения. Тем не менее идейное и социальное размежевание вовсе не обязательно влечет за собой двоевластие (хотя в 1992-1993 гг. скорее существовало квазидвоевластие [112] ). Двоевластие становится возможным, когда в стране либо вообще нет легитимной основы для публичной власти («власть валяется на земле»), либо существующая конструкция содержит в самой себе острые противоречия.
112
См. об этом: Краснов М.А. О характере, некоторых причинах и следствиях российского политического кризиса 1992-93 гг. // Эволюция российского и зарубежного государства и права. К 80-летию кафедры истории государства и права Уральского государственного юридического университета (1936-2016): сб. науч. тр. Т. III: Эволюция российского государства и права, учений о российском государстве и праве в трудах-поздравлениях коллег / под ред. проф. А.С. Смыкалина. Екатеринбург: Уральский гос. юрид. ун-т, 2016. С. 989–1003.
Для России в начале 1990-х был характерен именно второй случай: конструктивные противоречия, наложенные на противоречия социальные, привели к образованию двух противоборствующих лагерей. На одной стороне был Съезд, чье влияние через Верховный Совет (ВС) и его Президиум редуцировалось до влияния руководителей Верховного Совета (председателя и его замов), на другой – исполнительная власть под руководством Президента РФ (в отличие от действующей Конституции РФ он официально являлся главой исполнительной власти, хотя непосредственно не возглавлял Совет Министров).
Соединение несоединимого
Казалось бы, с введением президентской должности Россия покончила с советской моделью власти и в ней воцарился парламентаризм, понимаемый не в британском смысле – как верховенство парламента, а в более широком – как система власти, построенная на принципе разделения властей, с институционально сильным парламентом, являющимся основным выражением плюрализма. Однако это было не так.
Нежелание (или страх?) политических лидеров начала 1990-х преобразовывать советскую государственность в революционной логике (что вовсе не обязательно требует насилия, но требует радикальных перемен в системе власти) привело к формированию совершенно немыслимой конструкции, которую нельзя отнести ни к одной из существующих форм правления (моделей власти). Конструкция представляла собой смесь из остатков советского типа с элементами одновременно и президентской, и полупрезидентской форм правления. И это было важным фактором созревания будущего конфликта.
К президентской форме относились, например, избрание президента на всеобщих выборах и его характеристика как главы исполнительной власти; наличие вице-президента; отсутствие права роспуска парламента или одной из палат ВС. К полупрезидентской системе можно было отнести, в частности, «правило двух ключей» – формирование правительства президентом совместно с парламентом, а также институт недоверия правительству (сам этот институт «взят» из парламентской модели). Тем самым президент оказывался вдвойне ограниченным парламентом. Но главное, это накладывалось на многочисленные остатки советской системы.
1. Вплоть до 21 апреля 1992 г. даже формально сохранялся советский оксюморон – принцип «демократического централизма». Но и когда через восемь месяцев после Августа 1991 г. соответствующее положение Конституции РСФСР было отменено (вместо него в ст. 3 было записано о разделении властей), этот принцип фактически не переставал действовать. Он проявлялся, в частности, в сохранявшейся до осени 1993 г. иерархии представительных органов (советской «вертикали»). В политическом плане это составляло довольно мощную поддержку руководству СНД. Иллюстрацией того, что система «вертикали» была отнюдь не безобидной, может служить такой факт: 18 сентября 1993 г. «Всероссийское совещание народных депутатов всех уровней под управлением Р. Хасбулатова приняло резко антипрезидентское обращение к гражданам России (“с особым чувством к личному составу армии, милиции и органам государственной безопасности”)» [113] . Выражалась советская «вертикаль» в следующих сохранявшихся положениях Конституции:
– «Съезд народных депутатов Российской Федерации, Верховный Совет Российской Федерации, Съезды народных депутатов, Верховные Советы республик в составе Российской Федерации, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга образуют систему представительных органов государственной власти в Российской Федерации» (ст. 85);
– ВС РФ может досрочно прекратить полномочия любого местного Совета «в случае неоднократного нарушения» им «законодательства Российской Федерации» на основании заключения Конституционного Суда РФ (ст. 86.1);
– ВС РФ «направляет деятельность Советов народных депутатов Российской Федерации» (п. 11 ст. 109);
– Съезд и ВС «осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов» (ст. 120).
2. В Конституции РСФСР до ее последних дней сохранялись даже многие идеологические положения, которые прямо противоречили официально провозглашенным основам конституционного строя. В частности:
– «основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии» (ст. 9);
– «нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции» и обязанность государства способствовать «стиранию классовых различий, существенных различий между городом и деревней, умственным и физическим трудом» (ст. 19);
– «защита социалистического отечества» (в названии гл. 4);
– «текущие и перспективные государственные планы экономического и социального развития» и меры «по охране социалистической собственности» (ст. 125).
113
Россия – 2000. Современная политическая история (1985–1999 гг.). Т. 1: Хроника и аналитика / под общ. ред. А.И. Подберезкина. 3-е изд., доп. и перераб. М.: ВОПД «Духовное наследие»; ЗАО НИФ «РАУ-Университет», 2000. С. 247.
Однако наиболее действенной легальной основой для вмешательства руководства СНД и ВС в сферу компетенции президента и исполнительной власти выступал принцип «полновластия Советов». Статья 2 Конституции РСФСР гласила: «Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно». Данная формулировка оставалась нетронутой до последнего дня существования этой Конституции. И хотя из нее была исключена норма, гласившая, что «все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов», это не отменило сам принцип полновластия Советов. Он отнюдь не оставался «памятником советской эпохи», а практически вошел в прямое противоречие с задачей формирования конституционного строя и имманентным ему принципом разделения властей. Хотя бы потому, что ст. 104 Конституции 1978 г. содержала немыслимую для конституционного государства норму: «Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации».
Соединение в одной Конституции принципов полновластия Советов и разделения властей создало совершенно немыслимый симбиоз, который в фундаментальном смысле как раз и подогревал конфликт.
Весьма показательно, что даже председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин, симпатии которого были на стороне депутатского корпуса, пытаясь, видимо, продемонстрировать свой нейтралитет, весной 1993 г. направил предложения по выходу из кризиса. В этом тексте как раз отмечалось, что «положения статей 104 и 109 Конституции следует привести в соответствие с принципом разделения властей, закрепленным в статьях 1 и 3 Конституции Российской Федерации (имелась в виду Конституция 1978 г. с многочисленными поправками. – М. К.)» [114] . Поясню: в ст. 104 перечислялись полномочия Съезда народных депутатов, а в ст. 109 – Верховного Совета.
114
Цит. по: Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. М.: Вагриус, 2001. С. 302.