Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов

Краснов Михаил

Было бы ошибкой считать, будто такой симбиоз являлся лишь конституционно-правовым казусом, интересным для транзитологии или представлявшим трудность для Конституционного Суда, если бы последнему пришлось в конкретном деле сопоставлять друг с другом принципы, относящиеся к разным типам власти. В том-то и дело, что институциональная смесь создавала легальную основу для попыток СНД заставить президента изменить проводимую политику реформ и даже дезавуировать его решения, что вынуждало последнего к сопротивлению.

Несправедливое «распределение ролей»

Провокативность

созданной властной конструкции лучше всего видна при описании компетенции законодательного органа и президента, их возможностей сдерживать друг друга и противостоять друг другу.

Съезд народных депутатов. Стоит напомнить, что наименование «Съезд» имел как сам орган законодательной власти, так и его сессии, которые проводились два раза в год и длились по нескольку недель. Всего прошло девять съездов-сессий. Последний, IX Съезд был проведен в апреле 1993 г.

Упомянутая ст. 104 Конституции РСФСР (включая ее последнюю редакцию) гласила: «Высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов Российской Федерации. Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». Хотя эта формулировка не предполагала конкретных полномочий (раз уж СНД мог рассмотреть и решить «любой вопрос»), тем не менее в той же статье они перечислялись. Это было сделано для того, чтобы выделить исключительные полномочия СНД.

Прежде всего, только СНД мог принимать новую Конституцию, вносить изменения и дополнения в действующую, т. е. был ее полным «хозяином». Помимо этого, он определял внутреннюю и внешнюю политику, утверждал «перспективные государственные планы и важнейшие программы экономического и социального развития Российской Федерации, ее военного строительства», мог отменять указы и распоряжения Президента РФ, а также принятые ВС и подписанные президентом законы (сам Съезд также принимал законы).

У Съезда было немало и кадровых полномочий, которые позволяли контролировать (хотя и в разной степени) многие органы государственной власти. Он утверждал председателя Правительства, назначавшегося президентом, а также назначавшихся ВС Генерального прокурора, председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов; непосредственно СНД избирал состав Конституционного Суда.

Но самое главное – ни одно из съездовских полномочий не имело противовеса с чьей бы то ни было стороны (примерно как сейчас нет таких противовесов по отношению к президенту). Лишь Конституционный Суд мог рассматривать конституционность «федеральных законов и иных актов Съезда» (ст. 165.1), но таких дел было очень мало.

Съезд был настолько многочислен и потому малоэффективен, что сам по себе не смог бы противостоять исполнительной власти. Но он выполнял роль «тарана» в руках в общем-то небольшой группы депутатов, прежде всего возглавлявших Верховный Совет и его Президиум. Конечно, для парламентов естественно наличие органов и лиц, задачей которых является организация и координация деятельности парламентских структур. Но именно в советской системе наиболее ярко проявляет себя редукция власти (влияния) коллегиального органа к его руководителю. Вот «ступени» этой редукции.

Верховный Совет. «Верховный Совет Российской Федерации, – гласила ст. 107, – орган Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации». Уже сама его конституционная характеристика как распорядительного органа вызывала вопрос. Правда, собственно распорядительных полномочий ВС Конституция почти не предусматривала (разве что полномочие решать «вопросы, связанные с обеспечением конституционных прав, свобод, обязанностей и равноправия граждан Российской Федерации»). Но она содержала формулу, предоставлявшую ВС, так сказать, carte blanche: «решает другие вопросы…». И ВС (точнее, его руководство), действительно, «решал вопросы», нередко вторгаясь в компетенцию исполнительной власти (распоряжения издавал и единолично председатель ВС).

Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» на запрос о распоряжениях Верховного Совета РФ выдает 10 распоряжений этого органа и 164 распоряжения председателя ВС (или одного из его заместителей); в редких случаях встречаются распоряжения, принятые совместно с президентом и председателем Совмина, что, кстати, иллюстрирует сохранение советских традиций. Распоряжения ВС и его председателя касались отнюдь не только организационных вопросов. В частности, едва ли не большую часть составляли распоряжения о предоставлении финансовой помощи отдельным районам, регионам, Советам народных депутатов и даже школам.

У Верховного Совета было немало полномочий, которые делали его весьма влиятельным органом. В частности, ВС:

– давал согласие президенту на назначение председателя Совета Министров, а с декабря 1992 г. еще и министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел;

– утверждал состав Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов РФ;

– избирал Верховный и Высший Арбитражный суды РФ, судей судов субъектов РФ и арбитражных судов;

– назначал Генерального прокурора РФ;

– назначал председателя Центрального банка РФ;

– разрабатывал основные мероприятия в области обороны и обеспечения государственной безопасности РФ (до декабря 1992 г. лишь участвовал в разработке);

– учреждал государственные награды и устанавливал почетные звания РФ;

– отменял указы и распоряжения Президента РФ на основании заключения Конституционного Суда (до декабря 1992 г. – только указы), а с декабря 1992 г. получил право приостанавливать действие актов президента до разрешения Конституционным Судом дел об их конституционности в случае обращения ВС в этот Суд;