Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов
Шрифт:
«Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, заместителя Председателя Н.В. Витрука, секретаря Ю.Д. Рудкина, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, рассмотрев в судебном заседании действия и решения Президента Российской Федерации, связанные с его Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года, руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части второй и частью четвертой статьи 1, статьями 74 и 77 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации (ныне отмененный. – М. К.), пришел к заключению:
Указ Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от 21 сентября 1993 г. № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” и его Обращение к гражданам России 21 сентября 1993 года не соответствуют части второй статьи 1, части второй статьи 2, статье 3, части второй статьи 4, частям первой и третьей статьи 104, абзацу третьему пункта 11 статьи 121.5, статье 121.6, части второй статьи 121.8, статьям 165.1, 177 Конституции Российской Федерации и служат основанием для отрешения Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных
119
Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 6.
В этом решении мы не видим анализа актов, признанных не соответствующими Конституции 1978 г., на что обращали внимание и некоторые судьи. Четыре конституционных судьи – Э.М. Аметистов, Н.В. Витрук, А.Л. Кононов и Т.Г. Морщакова – выступили с особыми мнениями по данному Заключению, в которых говорилось не только о сомнениях относительно его содержания, но и о неправомерности реализации Конституционным Судом ст. 121.6.
Так, Э.М. Аметистов (1934–1998) написал: «Все эти нарушения процедуры, установленной Законом о Конституционном Суде Российской Федерации, не позволили обеспечить полноту и всесторонность разбирательства, как того требует часть вторая статьи 35 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. Сложнейший вопрос государственной важности был решен в течение двух часов, при этом ни Обращение Президента, ни его Указ не анализировались детально, по частям и статьям, а оценивались в целом» [120] .
Н.В. Витрук (1937–2012) сделал акцент на более конкретном нарушении: «Содержание статьи 121.6 противоречит содержанию статьи 121.10 Конституции Российской Федерации. В силу этого, а также в силу отсутствия какого-либо механизма реализации положений статьи 121.6 Конституционный Суд не вправе был обращаться к данной статье Конституции Российской Федерации. На это указало большинство судей, однако председательствовавший в заседании В.Д. Зорькин вопреки воле большинства ставил на голосование формулировки, оправдывающие действие статьи 121.6 Конституции Российской Федерации» [121] .
120
Там же.
121
Там же.
Во всех особых мнениях конституционных судей обращалось внимание на то, что совершенно непонятно, в рамках какой процедуры Конституционный Суд рассмотрел дело и принял по нему Заключение, имел ли он вообще право его принимать. Тот же Э.М. Аметистов доказал, что «порядок прекращения полномочий, предусмотренный в статье 121.6, никак не связан с дачей Конституционным Судом заключения и не нуждается в нем» [122] .
Впрочем, конституционные судьи говорили не только о процедурных нарушениях. Особенность и сложность конституционно-правовых отношений состоит в том, что их невозможно рассматривать абстрактно, отвлекаясь как от характера регулирующих норм, так и от среды, в которой они должны действовать. В рассматриваемом случае конфликта между двумя институтами власти нельзя не учитывать следующие обстоятельства фундаментальной важности:
122
Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 6.
1) наличие у президента страны прямого мандата народа на проведение реформ, в отличие от народных депутатов, содержание мандатов которых было различным;
2) совершенно разное психологическое отношение единоличного органа (президента) и членов коллегиального органа (депутатов) к характеру, объему и степени политической ответственности. Для депутатов характерна как раз ее диффузия (размывание) [123] ;
3) действие Конституции, сохранявшей основные признаки советского типа власти;
123
См., например: Муздыбаев К. Психология ответственности. М.: Наука, 1983. С. 31.
4) существенный перекос властных прерогатив в пользу законодательного органа, который явно не соответствовал принципу разделения властей в его динамическом смысле – как системы сдержек и противовесов.
Можно сказать, что конфликт Президента Ельцина и Съезда – тот случай, когда свойства личности способны фундаментально повлиять на функционирование институтов. Но можно сказать и иначе: если правовое регулирование в сфере организации публичной власти не учитывает реальность, оно будет провоцировать перерастание конституционных конфликтов в силовые, тем самым право будет губить само себя. Ведь оно наиболее хрупко и наименее защищено как раз в сфере властеотношений, ибо, когда правовое регулирование переходит границы, которые властный институт считает для себя максимально приемлемыми, этот институт отказывается от понимания власти как authority и прибегает к власти как power, в том числе пренебрегая формальными ограничениями. Иными словами, «максимальная приемлемость» означает готовность соблюдать ограничения только до того момента, пока юридические нормы сами не переходят границы права – справедливости, разумности и соответствия реальности.
Понимаю, что это опасный концепт. Но он способен объяснить мотивы действий президента. Б.Н. Ельцин ради выполнения своего долга готов был терпеть личные оскорбления от представителей законодательного органа. Но когда стало очевидно, что существующий дисбаланс властных прерогатив, которым законодательный орган все активнее пользуется, не позволяет осуществить обещания, данные народу на президентских выборах, что под прикрытием юридических норм творится неправо, о чем президент прямо заявлял [124] , тогда только он прибег к силовым ресурсам для слома угрожавшей стране ситуации.
124
См.: Послание Президента Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации «О конституционности» // Известия. 25 марта 1993. Подготовил этот текст Ю.М. Батурин (см.: Батурин Ю.М. Указ. соч. С. 9–12).
К сожалению, тогда, в 1993 г., это было очевидно только глубоким и проницательным юристам. Среди таковых – конституционный судья Э.М. Аметистов, который в своем упомянутом выше Особом мнении к Заключению КС РФ от 21 сентября 1993 г. написал: «Что же касается оценки содержания Указа Президента Российской Федерации “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”, то в нем имеются положения, формально выходящие за пределы полномочий Президента, установленных Конституцией Российской Федерации, например прерывание функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, назначение новых выборов. Однако эти положения необходимо рассматривать в неразрывной связи, во-первых, с причинами издания Указа и его целями, изложенными в преамбуле, во-вторых, с правами и обязанностями Президента, установленными Конституцией, и, в-третьих, с определенными особенностями Конституции Российской Федерации, касающимися исполнения Президентом его прав и обязанностей» [125] .
125
Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 6.
Все эти обстоятельства, однако, кажутся людям второстепенными, «юридическими крючками». К тому же Указ № 1400 и действия по его реализации, включая подавление вооруженного сопротивления, закончившееся стрельбой из танков в центре Москвы, были восприняты большинством (и это восприятие затем культивировалось совершенно разными силами, в том числе либерально мыслящими политиками и исследователями) как знак вульгарной борьбы за власть, а не завершения революции.
Неудивительно, что некоторые до сих пор пытаются доказать, что сама действующая Конституция РФ не обладает легитимностью [126] . Однако в том-то и дело, что никакую конституцию нельзя рассматривать в легистской логике. В противном случае следует признать, что практически ни в одном государстве мира существующая государственная система не является легитимной. В моменты прерывания государственно-правового развития, т. е. слома предшествующей системы (а такими моментами отмечена история множества стран), новая система (и новая конституция) рождается отнюдь не на основе существующих правил. Это одно из коренных отличий конституции от обычных юридических законов. И даже если новая конституция принимается (одобряется) недостаточным числом избирателей (это также «вменяется в вину» действующей российской Конституции [127] ), то последующие формирование и деятельность органов власти, созданных на основе данной конституции, полностью легитимируют ее, что, разумеется, не обязательно означает согласие с ее содержанием.
126
См., например: Воронин Ю.М. Двадцать лет нелегитимной Конституции России (письмо Председателю Государственной Думы С.Е. Нарышкину, 23 марта 2013 г.) // Конституционный вестник. 2013. № 3 (21). С. 62-66.
127
Ю.М. Воронин в качестве одного из аргументов «нелегитимности» Конституции РФ приводит следующий: всенародное голосование 12 декабря 1993 г. происходило на основе не Закона о референдуме, а Положения, утвержденного Указом Президента РФ[645]. При том что сам Президент Ельцин, по мнению Воронина, уже не являлся президентом, ибо был отрешен от должности СНД[646]. По Закону о референдуме Конституция могла считаться одобренной, если за нее проголосует больше половины граждан, внесенных в списки избирателей, согласно же Положению – большинство принявших участие в голосовании.
Если подходить с легистских позиций, которые, повторю, неприменимы к конституциям, то и самая первая конституция современного типа – Конституция США не может считаться в полной мере легитимной.
Дело в том, что Второй Континентальный конгресс – орган, представлявший собой постоянно действующую конференцию делегатов от большинства британских колоний (1775-1781 гг.) и фактически ставший политическим штабом колонистов в период Войны за независимость, принял Статьи Конфедерации, предшествовавшие Конституции США. Однако Континентальный конгресс не планировал, что Статьи перестанут действовать. Как пишет американский правовед Ричард Познер, известный у нас больше своими трудами по экономическому анализу права, составители Конституции «превысили полномочия, которыми их наделил Континентальный конгресс» [128] . К тому же «“Статьи” требовали, чтобы поправки принимались единогласно, но, несмотря на это, конвент постановил, что новая Конституция, заменяющая (т. е. радикально “поправляющая”) “Статьи Конфедерации”, вступит в действие после ратификации девятью из тринадцати штатов <…>» [129] . Неудивительно, что некоторые другие американские авторы выражаются еще резче, называя это государственным переворотом, поскольку Конвент вместо внесения поправок в Статьи Конфедерации принял совершенно другой акт [130] .
128
См.: Познер Р.А. Рубежи теории права / пер. с англ. И.В. Кушнаревой; под ред. М.И. Одинцовой. М.: Изд. дом ВШЭ, 2017. С. 186.
129
Там же.
130
См.: Маккой Д. Джордж Вашингтон / пер. с англ. С. Самуйлова. М.: КоЛибри; Азбука-Аттикус, 2015. С. 50.
«Ответы на конституционные страхи»
В конституционно-правовой литературе подмечена важная закономерность, действующая при разработке конституций. А. Шайо называет ее «ответами на конституционные страхи» [131] . «Конституции, – пишет он, – которые возникли после тираний и однопартийных правительств, нашпигованы ненавистью ко всему, что связано с однопартийной системой и узурпацией власти» [132] . А американские конституционалисты Стивен Холмс и Кристиан Лаки сравнивают создателей конституций с «генералами прежних времен», которые «всегда дают свое последнее сражение. Обычно конституции являются в большей степени ретроспективными, нежели перспективными документами» [133] .
131
См.: Шайо А. Указ. соч. С. 15.
132
Там же.
133
Холмс С., Лаки К. Страсти по совмещению // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. Осень 1993 – Зима 1994. № 4-5. С. 21.