Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов
Шрифт:
Однако их ирония тут напрасна. Принятие новой или изменение действующей конституции как раз и направлено на устранение главным образом конструкционных ошибок (в глазах тех, кто собирается менять конституцию). И уж тем более понятна ломка старых институтов и всей публично-властной конструкции в условиях строительства принципиально нового для данного государства строя. Равным образом естествен и отказ от тех институтов, которые скомпрометировали себя в предшествующий период. Так, немецкий исследователь А. Кудашев пишет:
«Возможность легко соблазнить массы, которые позволяли себя использовать в политических целях, способствовала тому, что создатели немецкого Основного Закона не только проголосовали за представительную демократию, но и отклонили все элементы плебисцита в конституции. Так, немецкий Основной Закон не знает ни всенародного опроса, ни референдума, ни всеобщих выборов президента. Не обсуждался и вопрос о сильной позиции президента, которая может быть легко использована в авторитарных целях» [134] .
134
Кудашев
«Ответ» советскому тоталитаризму в действующей Конституции России выражен еще более ярко. Однако существует опасность, что вместе с исторически оправданной реакцией негативной оценке подвергнутся и мировоззренчески нейтральные («технические») институты. И на это также справедливо обращает внимание А. Шайо:
«Конституции рождаются в страхе перед былым деспотизмом, но после этого живут самостоятельной жизнью; конституционным становится не только то, что диктуется ответами на конституционные страхи. <…> Любое средство запятнано, если оно служило тирании. Конституционализм как воплощение подозрительности в штыки встречал все то, что усиливало власть при прежнем режиме, упуская из виду то, что в действительности техническую основу деспотизма составляли не сами средства, а их весьма своеобразный комплекс и расстановка» [135] .
135
Шайо А. Указ. соч. С. 15.
Фактически о той же опасности писали С. Холмс и К. Лаки вскоре после принятия Конституции РФ 1993 г.:
«Наиболее важной проблемой политической системы России за последние два года (1991–1993. – М. К.) был тупик, возникший во взаимоотношениях законодательной и исполнительной ветвей власти. Поэтому неудивительно, что важнейшей конституционной целью Ельцина было предотвратить противостояние Президента и парламента. Он достиг этого в основном путем конституционного закрепления президентского права осуществлять законотворческую деятельность посредством издания указов [136] , а кабинет был поставлен в зависимость от доброй воли Президента, а не парламента. Противостояния более не будет, ибо парламент был поставлен на колени. Однако, если озлобление Ельцина против прежнего Верховного Совета помешает ему создать основы для деятельности демократически подотчетного и политически ответственного представительного учреждения, это будет Пиррова победа» [137] .
136
Это не так. В Конституции о таком полномочии не говорится. Лишь р впоследствии Конституционный Суд РФ признал право президента издавать указы, восполняющие законодательные пробелы (правда, не любые), до принятия соответствующего закона.
137
Холмс С., Лаки К. Указ. соч. С. 21.
Конечно, силовой выход из квазидвоевластия был не самой лучшей отправной точкой для формирования конституционного сознания. Но роковым для последующего развития оказалось не это. Главное, что длительное противостояние двух институтов власти предопределило соответствующий характер «конституционных страхов». И прежде всего то, что «парламент был поставлен на колени». Но тут определяющую роль сыграли условия разработки и доработки проекта Конституции.
Можно напомнить, что в период 1992-1993 гг. разные политические силы и даже отдельные юристы-исследователи (например, С.С. Алексеев и А.А. Собчак, А.А. Мишин и Ю.И. Скуратов) представляли свои конституционные проекты, поскольку становилось все яснее, что Съезд будет затягивать принятие новой конституции. Однако главным оставался постоянно дорабатываемый проект Конституционной комиссии, образованной СНД. Он закреплял новые принципы организации и функционирования государства и правового статуса личности. Но если бы даже его последняя версия (май 1993 г. [138] ), которая учитывала и поправки Президента РФ, и предложения «субъектов законодательной инициативы», и некоторые положения опубликованного в апреле 1993 г. инициативного проекта Конституции [139] , легла в основу реальной Конституции России, то вряд ли эта конституция смогла бы долго просуществовать. Дело в том, что в сфере организации государственной власти проект воспроизводил модель, которую по-прежнему невозможно было отнести ни к одной из существующих разновидностей республиканской формы правления, т. е. принципиально мало чем отличавшуюся от системы власти, закрепленной поправками в Конституцию РФ 1978 г. Эта модель оставалась смесью парламентской и полупрезидентской систем с непонятными местом и ролью президента. На фоне того, что стране требовались серьезные и к тому же болезненные реформы, еще сильны были сепаратистские тенденции, не до конца сформировалась партийная система, такая конструкция наверняка вновь привела бы к противостоянию. Понимание этого обусловило убежденность президентской «стороны» в том, что надо создавать альтернативный проект. Такой проект был создан в президентской администрации экспертами под руководством С.М. Шахрая. И Б.Н. Ельцин, формально остававшийся председателем Конституционной комиссии, фактически стал оппонентом ее проекта, хотя до поры до времени и надеялся совместить оба проекта.
Приведу небольшую иллюстрацию. 5 мая 1993 г. три члена рабочей группы Конституционной комиссии, в том числе ее ответственный секретарь О.Г. Румянцев, направили Президенту РФ очередную версию проекта Конституции. В сопроводительном письме говорилось, что этот проект будет рассматриваться 7 мая на пленарном заседании Конституционной комиссии. На этом письме Б.Н. Ельцин своей рукой написал: «Н.Т. Рябову (в тот период – зам. Председателя Верховного Совета. – М. К.). Председатель комиссии на заседание 7/V ее не собирал и Вам не поручал» [140] .
Трудно сказать, почему была такая реакция. Возможно, Борису Николаевичу не понравилось, что его поставили перед фактом, тогда как он – официальный председатель Комиссии – должен был созывать ее заседания. Возможно, он вообще не хотел обсуждать этот проект, поскольку в то время уже появился альтернативный. Требовалось лишь придать президентскому проекту публичность и положить его в основу будущей Конституции. Для этих целей Президент РФ созвал в июне 1993 г. Конституционное совещание.
138
См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Книга вторая (май – июнь 1993 года) / под общ. ред. О.Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 63–129.
139
См.: Там же. С. 63.
140
Там же.
Хотя к участию в Конституционном совещании, закончившем свою работу в июле 1993 г., были приглашены представители разных слоев общества и разных политических сил, ход обсуждения проекта на нем находился под президентским контролем. Другими словами, это была не совсем та «площадка», где возможен компромисс между сторонниками сильного парламента и сильной президентской власти. Неудивительно, что проект Конституционного совещания, хотя и был несколько изменен, тем не менее отражал именно президентское понимание будущей властной конструкции. В нем не только представал как весьма сильный институт президента, но и был заметен определенный дисбаланс властных прерогатив в его пользу.
И все же вскоре появился шанс достичь компромисса и сделать более сбалансированной проектируемую систему власти. Как уже отмечалось, в Указе № 1400 предлагалось представить единый согласованный проект Конституции «в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии». Таким образом, президент готов был к политическому компромиссу как основе новой Конституции. Если бы это предложение было принято, мы бы имели сейчас вполне сбалансированную систему власти…
Вооруженный мятеж в Москве и его подавление (2–4 октября 1993 г.) не позволили реализоваться этому сценарию, ибо принципиально изменили ситуацию и логику последующих событий. 15 октября 1993 г. Президент РФ издает Указ № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» [141] , где «12 декабря» фигурирует уже не как дата представления согласованного проекта, а как день проведения всенародного голосования по проекту Конституции.
141
САПП РФ. 1993. № 42. Ст. 3995.
На характер будущей Конституции повлияло и другое, не менее важное обстоятельство. Хотя оппонентов у президентской стороны на тот момент уже не было, идея компромисса формально сохранялась. Но ее реализация превратилась в имитацию: «Для доработки проекта Конституции, одобренного еще 12 июля (завершение работы Конституционного совещания. – М. К.), была образована Государственная палата Конституционного совещания, состоящая из представителей Президента, Правительства, субъектов Российской Федерации, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры. Вместе с созданной еще 24 сентября Общественной палатой Конституционного совещания Государственная палата должна была в сжатые сроки (Президент поставил задачу опубликовать проект Конституции 10 ноября) завершить подготовку документа» [142] . Но ни состав участников, ни царившая атмосфера, ни само место, где происходила доработка (в здании Администрации Президента), не позволяли говорить о том, что Конституция готовится в режиме компромисса. И хотя возражающие голоса экспертов раздавались, но звучали они довольно глухо и, главное, их мнения отметались, если не вписывались в общую идею доминирования президента в системе власти. Так что своей нынешней конструкцией публичная власть обязана не какому-то национальному архетипу, не политической традиции и т. п., а отсутствию сдерживающих факторов. Именно тогда появляется «продукт», свойства которого выгодны только тем, кто представляет один институт власти.
142
Эпоха Ельцина. С. 370.
История принятия действующей российской Конституции представляет собой яркий пример лассалевского понимания конституции, в результате которого мы не имеем сбалансированной системы власти, способной обеспечить реальность конституционных принципов и ценностей.
Свойства конституции
Как было сказано выше, конституцию нередко называют основным законом, в том числе и официально. В формально-юридическом смысле конституцию можно считать законом, поскольку она содержит важнейшие правовые правила (нормы). И все же конституция отличается от закона. Эти отличия – не только в самой ее природе, но и в свойствах, т. е. тех особенностях, которые характерны именно для конституции.