Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие
Шрифт:
В любом виде господства М. Вебер выделял не только насилие, но и нечто существенно иное, связанное с организационным аспектом господства, обеспечивающего упорядоченное существование общества как целого. Это обстоятельство, по его мысли, необходимо не только для сил (групп, слоев, сословий и т. д.), находящихся у власти и заинтересованных в ее сохранении, но и для всех членов общества. В этом социально организующем аспекте господство получает свое функциональное оправдание, дающее, как считал М. Вебер, право властям на применение насилия, используемого в интересах всего общества, а не того или иного класса.
М. Вебер проделал классический анализ
Отбор в «штаб управления» осуществляется по произволу правителя, а не по признакам обладания специальными знаниями, соответствующей квалификации из числа зависимых лиц (крепостных, рабов, личных слуг, младших сыновей аристократов и пр.). Патримониальное разделение власти и управления, личный произвол правителя и его «штаба управления» приводили к консервации всех отношений управления, а также рутинных, или иррациональных форм экономической деятельности. Таким образом, преимущественной сферой влияния патримониального чиновничества изначально была область государственного управления и поддержания общественного порядка, где отрабатывались ее модели, мало-помалу проникавшие и в другие области общественной жизни.
Рассматривая различные исторические формы организации чиновничества, М. Вебер вводит понятие «бюрократия» лишь при обсуждении легального типа господства.
Для такого типа господства характерно, что члены общества подчинены системе безличных абстрактных правил, которые могут быть изменены в соответствии с принятыми в обществе процедурами. При этом считается, что повиноваться следует не лицу, обладающему властью, но лишь безличному порядку, в соответствии с которым данное лицо наделено властью. Глава государства, как и его рядовые подданные, также подчинен формальным правилам.
М. Вебер считал, что идеальный тип легального господства может осуществляться только бюрократическим управленческим аппаратом. Развитие современных форм социальной организации общества, по его мнению, практически совпадает с распространением бюрократического управления. Бюрократические организации можно обнаружить в самых разных сферах жизни современного общества: в государственном аппарате и в политических партиях, в университетах и больницах, в армии, на крупном промышленном или аграрном предприятии.
Однако следует подчеркнуть, что не существует прямого тождества между бюрократией (как системой организации государственного аппарата) и системой легального господства. Этот тип господства может осуществляться и небюрократическими органами (например, коллегиальными — парламентами, советами и т. п.). С другой стороны, бюрократический административный аппарат может действовать и при отсутствии легально-рациональной структуры управления.
Что означает взгляд М, Вебера на рациональную бюрократию как технически наиболее эффективное орудие управления?
М. Вебер считал, что административно-государственное управление должно быть построено на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение.
Как показывает исторический опыт, бюрократическое — документально оформленное бюрократически-монократическое управление, по своей точности, стабильности, дисциплине, четкости и надежности, т. е. предсказуемости для господствующей элиты, а равно и других заинтересованных лиц, глубине и широте действия, формально универсальной применимости ко всем задачам управления, чисто технической оптимальности получения результата представляет собой формально наиболее рациональную форму осуществления господства.
Сопоставляя различные формы организации управления, М. Вебер увидел в бюрократии властный институт, по своей эффективности превосходящий управленческий аппарат любого иного типа. Такой подход был воплощен им в идеально-типической (рациональной) модели бюрократии.
Идеальные профессиональные государственные служащие, как представлял М. Вебер, — это высококвалифицированные специалисты духовного труда с профессионально вышколенной подготовкой и высокой сословной честью, гарантирующей их безупречность. По его мнению, без последней составляющей характеристики государственного аппарата могла возникнуть роковая опасность чудовищной коррупции и примитивного мещанства, что поставило бы под угрозу техническую эффективность государственного аппарата.
М. Вебер выделил специфические черты рациональной бюрократической администрации. Он провел детальный анализ общих и специфических характеристик современного ему чиновного аппарата с формами управления в традиционном обществе, в которых акцентируемые черты полностью отсутствовали либо были слабо выражены. Без такого сопоставления многие признаки рациональной бюрократии считались бы само собой разумеющимися.
Теоретически, как сформулировал М. Вебер в своих знаменитых 10 принципах «рациональной бюрократии», современный штаб управления должен состоять из отдельных чиновников, которые:
1) лично свободны и подчиняются власти лишь в отношении их безличных функциональных обязанностей;
2) имеют четко установленную иерархию должностей;
3) имеют конкретно определенную служебную компетенцию;
4) работают по контракту, следовательно (принципиально), на основе свободного выбора;
5) назначаются (а не избираются) в соответствии со специальной квалификацией — в наиболее рациональном случае подтвержденной экзаменом и заверенной дипломом;
6) вознаграждаются фиксированным денежным содержанием, а чаще всего и пенсионным обеспечением. Зарплата выдается согласно месту в иерархии. Чиновник всегда может оставить должность, хотя это и может быть обусловлено определенными обстоятельствами;
7) рассматривают свою службу как единственную или основную профессию;
8) четко представляют свою карьеру: «повышение» в соответствии или со служебным стажем или с заслугами, в т. ч. в зависимости от мнения начальства;
9) как должностные лица не могут присвоить ни должность ни доходы, связанные с ней;
10) подлежат строгой единой служебной дисциплине и контролю при исполнении своей должности.
Кроме десяти черт М. Вебер добавляет: точность, скорость, определенность, унифицированность, строгая подотчетность, сведение к минимуму трений, материальных и человеческих издержек.