Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие
Шрифт:
Важным звеном механизма деятельности аппарата государственного управления в послереформенный период являлось правовое регулирование формирования и функционирования корпуса государственных служащих. Законодательные и нормативные документы определяли правовые, организационные и социальные основы формирования и функционирования персонала административных органов, устанавливали права, функции и ответственность служащих, утверждали регламент приема на службу и ее прохождения, формы поощрений и взысканий, формулировали требования к образованию и профессиональному уровню чиновников.
В этом механизме интересна практика работы
Наиболее полную разработку требования к деловым и нравственным качествам чиновников получили в конце XIX в. в Своде уставов о службе гражданской. Среди качеств, необходимых чиновнику для успешного выполнения служебного долга, в Своде указывались «верность службе», «радение о должности», «добрая воля к отправлению поручения», «усердие к общему добру», «здравый рассудок», «честность, бескорыстие и воздержание от взяток», «человеколюбие», «правый и равный суд всякому состоянию».
В перечень обязанностей гражданских служащих входили их деятельность в полном соответствии с государственными законами, недопущение превышения власти, равно как и бездействия в условиях настоятельной необходимости принятая чиновниками нужных мер. От служащих требовалось неукоснительное соблюдение установленной в государственных учреждениях дисциплины, своевременное и качественное выполнение распоряжений руководства.
В период с конца XIX в. сформировалась система, при которой чиновники, принятые на службу, оказывались в условиях определенных ограничений, связанных с принадлежностью к административно-властным органам государства. Служащие всех канцелярий и контор Сената не имели права брать на себя обязанность быть поверенными в делах граждан, обращавшихся с какими-либо прошениями в сенатские структуры. Принятые на работу в канцелярии и конторы Сената давали подписку о том, что в течение службы они не будут выполнять функции представителей частных лиц.
Чиновники административных учреждений не должны были заниматься подрядами или поставками по месту работы как сами лично, так и через родственников или подставных лиц. Александром III специально в 1884 г. был утвержден указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях». В соответствии с указом государственная, служба высших должностных лиц признавалась несовместимой с участием в учреждении: I) железнодорожных, пароходных, страховых и других торговых и промышленных товариществ, 2) общественных и частных кредитных ассоциаций.
Если в нарушение этого предписания чиновники первых трех классов все же приняли участие в учреждении компаний или заняли в них те или иные должности, закон требовал от этих лиц оставить государственную службу и сложить с себя присвоенное им чиновное звание. В случае неподачи в трехмесячный срок прошения об отставке они увольнялись со службы приказом по министерству или учреждению.
В опыте организации деятельности служащих Российской империи обращают на себя внимание государственные меры по повышению ответственности чиновников за порученное дело. Нарушение ими служебного долга влекло за собой ответственность, которая в зависимости от
Особенностью организации государственной власти в России в пореформенный период являлось срастание высшей бюрократии с правящей политической элитой. С превращением чиновничества в особое сословие с корпоративными интересами из его верхнего слоя сформировалась своего рода «номенклатура». К началу XX в. в правовом отношении она уже стояла на одной ступени с родовитой аристократией, окружая царский трон. По мере врастания в систему власти чиновная бюрократия получала широкие властные полномочия, утрачивая служебную роль в государстве. Вместе с монархом она во все большей степени определяла внешнюю и внутреннюю политику страны.
Таким образом, после реформ 1860-х годов на смену дворянско-аристократическому принципу формирования политической элиты пришел принцип аппаратно-разночинный. Но этой элите не хватало мощной идеологической системы, ибо исповедовавшаяся царским чиновничеством эклектичная смесь националистических, технократических и рудиментарных православных воззрений на эту роль не годилась. К началу XX в. стала очевидной слабость легитимных оснований самодержавной структуры власти и жесткость, репрессивность всей социальной системы. При таком положении самодержавная бюрократия не могла сохранить свое господство, равно как и осуществлять дальнейшую модернизацию страны.
Контрольные вопросы
1. Какая концепция о предназначении варя и подчиненного ему государственного аппарата была разработана Петром I при проведении административных реформ в России?
2. В чем суть камерализма и шведской модели управления, взятой Петром I за образец в организации своих преобразований?
3. Какая структура чиновного аппарата сложилась в России к моменту царствования Петра I?
4. В чем состояло отличие чиновного аппарата в России от чиновного аппарата в монархических странах Западной Европы?
5. Какие новые критерии службы царю, в отличие от прежних, ввел Петр I дня превращения традиционного служилого дворянства в государственное чиновничество?
6. Какое влияние оказали на изменение правового статуса служилого дворянства Генеральный регламент и Табель о рангах, введенные Петром I?
7. Как М. Вебер оценил характер и результаты административных реформ Петра I?
8. Как изменилась структура государственного аппарата после проведения Екатериной II областной реформы?
9. Что изменилось в государевой службе в результате преобразований Екатерины II?
10. Какие реформы рационализации центрального управления России провел по предложению М. М. Сперанского Александр I?
11. Как М. М. Сперанский планировал установить рациональный порядок организации государственной службы чиновников в новых правительственных учреждениях?
12. Какие принципы ввел Николаи I при формировании «просвещенной» бюрократки?
13, Каковы результаты рационализации и строгой регламентации Николаем I прохождения чиновниками государственной службы?