Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Кабашов Сергей Юрьевич

Высокая правовая защищенность наряду с другими преимуществами делает работу в системе государственных учреждений весьма привлекательной и социально значимой, что важно для привлечения в ряды государственных служащих людей, имеющих высокий образовательный уровень и профессиональный опыт.

В некоторых странах бюрократия смогла обеспечить себе относительную самостоятельность от политических сил, право на продолжение карьеры вне зависимости от победы на выборах той или иной партии. При этом служащим не запрещается заниматься политической деятельностью, если последняя не противоречит их служебному долгу и конституционной лояльности.

Сформулированные

М. Вебером основные принципы бюрократической организации и выделение бюрократии как статусной группы стали важными методологическими посылками, которые обеспечивают институту бюрократии особую нишу в социально-политической науке. Благодаря этим посылкам бюрократию сравнительно легко можно вычленить из политической элиты, других социальных групп, превратив тем самым в самостоятельный объект научного исследования.

В чем М. Вебер видел основы власти бюрократии в современном обществе?

Идеальный тип рациональной бюрократии не предполагал наличия в руках чиновников какой-либо власти, выходящей за пределы их полномочий, определенных формальными правилами. Но на практике власть бюрократии в современном обществе очень значительна.

По мнению М. Вебера, имеются четыре социально-экономические предпосылки и причины бюрократизации. Во-первых, это развитие денежной экономики. Как свидетельствует исторический опыт, без этого бюрократическая структура едва ли может утвердиться и избежать глубоких внутренних изменений и фактического превращения в другой тип административной структуры. Так, например, оплата чиновников в натуре в Древнем Египте, Китае, Римской империи была связана с их несвободным рабским или полурабским положением, их полной зависимостью от произвола владыки (фараона, императора, рабовладельца, феодала и т. д.).

Согласно опыту, отмечает М. Вебер, оптимизм в успехе и сохранении строго бюрократического аппарата обеспечивается гарантированной денежной оплатой, связанной с возможностью карьеры, которая не зависит ни от случая ни от произвола. При этих условиях как строгая дисциплина и контроль, осуществляемые с учетом чувства чести чиновника и сознания группового престижа, так и возможности публичной критики работают в направлении четкой механизации ведения делопроизводства.

Во-вторых, это социально-территориальный фактор. Степень административной бюрократизации в городских общинах при полностью развитой денежной экономике редко была относительно выше, чем в современных больших государствах равнин. Как только эти равнинные государства развивали упорядоченные налоговые системы, бюрократия приобретала более крупные масштабы, чем в городах-государствах. Размеры города-государства оставались в умеренных пределах, тенденция же к плутократическому и коллегиальному администрированию, осуществляемому знатью, становилась наиболее адекватно отвечающей его структурам.

В-третьих, — это количественное развитие административных задач. В сфере политики, отмечал М. Вебер, большое государство и массовая партия — суть классическая почва для бюрократизации. Очевидно далее, что технически современное крупномасштабное государство абсолютно зависимо от бюрократической базы. Чем крупнее государство, тем масштабней становится государственная власть и тем больше тому несомненных доказательств.

В-четвертых, — это качественные изменения администрации. Бюрократизация, писал М. Вебер, обусловлена интенсивным качественным ростом сложности административных

задач институтов, чем экстенсивным и количественным их увеличением. Растущие требования к администрации, вытекающие из увеличивающейся сложности цивилизации, толкают к бюрократизации.

М Вебер, основываясь на эмпирическом опыте, сделал вывод о том, что по мере роста самостоятельности бюрократия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потребностями, но и «инстинктом власти». Иначе говоря, бюрократия обнаруживает стремление распространять свое влияние далеко за рамками собственной юрисдикции.

Несмотря на сделанный вывод, М. Вебер трактует бюрократию позитивно — как имперсональное управление, основанное на компетентности, в отличие от управленческой деятельности в традиционном обществе, которое носит персональный характер, соответствующий личностному характеру власти в этом обществе.

Бюрократическое управление в современном обществе означает господство в силу знания. Это и составляет суть, основу специфически рационального характера управления. Благодаря огромному могуществу, обусловленному специальными знаниями, бюрократия имеет тенденцию постоянно наращивать свою власть.

Это знание двоякого рода. Оно подразумевает, во-первых, специальные навыки в самом широком смысле слова, полученные в ходе профессиональной подготовки. Во-вторых, как отмечал М. Вебер, чиновник владеет официальной информацией, которая может быть получена только по административным каналам.

Эффективный контроль за деятельностью чиновников возможен в таком случае лишь при наличии независимых от бюрократического аппарата источников информации.

Очень важно замечание М. Вебера о том, что знаниями в сфере своих интересов бюрократию неизменно превосходит лишь экономически заинтересованный капиталистический предприниматель. В своей совокупности он и есть единственный социальный слой общества, действительно обладающий иммунитетом к неизбежности господства рациональной бюрократии. Все остальные социальные слои неотвратимо попадают в массовых союзах под бюрократическое господство.

Власть бюрократии основывается также на владении техникой управления, содержание которой имеет два основных аспекта. Прежде всего это специальные знания, полученные профессиональными государственными служащими в результате подготовки, повышения квалификации и т. п. в соответствующих областях административно-государственного управления.

Большое значение имеют знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание информации, защита «служебной тайны» и т. д.

Проблема бюрократической власти заключена не столько в способности чиновников влиять на политических деятелей, сколько в обретении ими реальной возможности воздействовать на социальные процессы в обществе. Действительно, в современных обществах бюрократия распоряжается различными, в т. ч. значительными финансовыми ресурсами. Даже самый жесткий парламентский контроль не в состоянии отследить все нюансы работы бюрократической машины по распределению этих средств. Но главное, что бюрократические организации обрели право на нормотворчество, т. е. на создание нормативных актов, определяющих взаимодействия индивидов, групп и организаций. Всевозможные инструкции, правила и другие подзаконные акты во многом определяют жизнь гражданина в современном обществе.