Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Кабашов Сергей Юрьевич

Продолжая политику, заложенную реформами Александра I на создание «просвещенной бюрократии», Николай I рационализировал бюрократию, требуя, чтобы квалификация большинства чиновников отвечала минимальным стандартам профессиональной компетентности. Должностные функции все в большей степени специализировались. Специализация была особенно значительной в министерствах финансов и внутренних дел, а также в судебных органах.

Такая степень специализации требовала соответствующего уровня профессионализации на базе соответствующего образования и подготовки. Минимальные образовательные требования для поступления на гражданскую службу были определены еще указами Александра I.

Претенденты на административные посты любого уровня должны были продемонстрировать знакомство с бюрократическими процедурами и специальные знания в своей сфере деятельности. Государство предоставляло возможность получить специальное образование для последующего получения должности в многочисленных учебных заведениях, открытых в царствование Николая I. В эти учебные заведения допускались не только дворяне, хотя последние и имели преимущества.

Николай I прилагал усилия для создания условий службы, при которых чиновник мог расширять профессиональные знания, накапливать опыт по избранной специальности. В 1837 г. Сенат с согласия Николая I запретил принимать в департаменты и канцелярии министерств и главных управлений молодых дворян и выпускников учебных заведений. Для назначения на должности в центральные управленческие органы требовалась предварительная трехлетняя служба в губернских или приравненных к таковым административных структурах.

Введение нового порядка было направлено на оказание содействия прежде всего местным административным органам, испытывавшим острую нехватку кадров в замещении вакантных должностей чиновниками, получившими хорошее образование, а также необходимостью предоставить молодым людям, начинающим гражданскую службу, возможность приобрести «навыки в делах», служа в низовых административных структурах. Теперь работа на низовых должностях и прохождение служебной школы губернского уровня давали преимущества при выдвижении на вакантные места в центральных административно-политических органах.

В повышении ответственности чиновников административных органов активно использовались дисциплинарные взыскания. Постановлением Государственного совета (1831 г.) за «медленность и нерадение» по службе, за плохое ведение порученных дел были введены наказания в виде выговоров и строгих выговоров. Гражданские чиновники, получившие в течение года три строгих выговора или шесть простых выговоров, за новое упущение по службе предавались суду. Если суд находил все эти взыскания обоснованными, он мог принять решение о вычете из служебного стажа чиновника полгода или года в зависимости от степени упущений и проступков, что означало задержку в представлении к очередному чину, затрудняло оформление наградных дел, лишало тех или иных поощрений.

Преданность Николая I упорядочению всех сфер общественной жизни как идеалу самодержавного управления, его упрямое следование во всем исключительно бюрократическим нормам привело, в конечном итоге, как показали события Крымской войны, к снижению эффективности управления страной. Утверждение жесткого централизма в управлении всеми сферами государственной и общественной жизни сопровождалось строгой, подчас мелочной регламентацией посредством великого множества уставов, положений, инструкций и распоряжений, образованием все новых и новых структур государственного аппарата.

Тем не менее, следует отметить, что Николай I за годы своего правления добился поставленной перед собой цели — бюрократия сформировалась как основная опора и главный инструмент царизма. Характерной чертой разросшегося при Николае I до небывалых ранее размеров чиновного аппарата

стало также и то, что важнейшие посты на среднем уровне чиновной иерархии империи занимали люди, избравшие гражданскую службу в качестве карьеры и жившие на жалованье.

Еще более важным, чем минимальные образовательные требовании для занятия должности, стало возникновение в николаевскую эпоху нового отношения к службе. Идеалом обедневших дворян становилось служение не только монарху и государству, но и всей нации. Чувство морального и профессионального долга по отношению к народу и монарху было преобладающей чертой лучших гражданских чиновников, выдвинувшихся при Николае I. Именно такие чиновники в годы правления следующего монарха подготовили, а затем и воплотили в жизнь великие реформы.

Каково влияние реформ императора Александра II на изменение российской бюрократической системы в конце XIX — начале XX в.?

Основная реформа царствования Александра II — освобождение крестьян — внесла коренную перемену в российский общественный порядок и повлекла за собой остальные реформы: создание всесословных земств и всесословных судов. Начиная с середины XIX в. дворянство уже не является господствующим как в правительственном управлении, так и в мест ной жизни.

Продолжая политику своего отца по рационализации деятельности аппарата управления Александр II выступает за отделение чиновника от собственности на средства управления, в результате которого получение служащим средств к существованию зависит только от государства, что подчиняет служащего государственной дисциплине.

Как известно, петровская Табель о рангах точно определяла зависимость занятия той или иной государственной должности от соответствующего чина, а не от профессиональных качеств чиновника. Разные слои общества относились к Табели о рангах по-разному. Но к середине XIX в. стало очевидным, что продвижению достойнейших она не способствует.

Александр II учредил особое Совещательное собрание, которое предложило реформу всей системы управления, включавшую, в частности, желательность отмены Табели о рангах, но лишь после значительного увеличения жалованья чиновников. В результате чиновничье жалованье за время царствования Александра II возросло в среднем в два раза. Однако Табель о рангах осталась в неприкосновенности.

Александр III также учредил Особое совещание, которое признало необходимым отменить чины, поскольку они утратили всякое положительное значение. Главным выводом совещания стало предложение о слиянии чинов с должностями. Но подавляющее большинство министров Александра III высказалось против отмены чинов. Только С. Ю. Витте добился для своего ведомства — министерства финансов — исключения, получив право принимать сотрудников, в т. ч. и на достаточно высокие должности, вне зависимости от их чина и происхождения, лишь при условии наличия у них высшего образования.

Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы, образованная Николаем П, предложила заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить отмененный Александром II образовательный ценз для чиновников. В результате был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины сохранились.

Временное правительство в августе — сентябре 1917 г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить. Окончательное решение вопроса произошло после октября 1917 г.