Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Кабашов Сергей Юрьевич

Реакция на стремление Александра I сформировать корпус образованных служащих была крайне негативной, прежде всего со стороны высших чиновников. Министры добивались у царя исключения из правил для своих ведомств, доказывая, что для «отраслевой специфики» его ведомства опыт важнее знаний. В связи с этим стали появляться отступления от установленного порядка для отдельных учреждений и категорий чиновников.

С 1856 г. критерий образования при чинопроизводстве окончательно потерял свое преимущественное значение перед критериями выслуги и происхождения.

Оба указа Александра I ясно выразили квалификационные требования к чиновникам в правительственных учреждениях — они должны

были быть исполнителями, обладающими отечественным образованием, т. е. воспитанными в национальном духе, продвигающимися не выслугой лет, а отличными знаниями и действительными заслугами, действующими в духе государственных интересов.

В романтических планах М. М. Сперанского виделось, что уже через пять-шесть лет все требующие соответствующей квалификации должности в государственном аппарате можно будет заполнить лицами, окончившими российские учебные заведения. Были предприняты меры по открытию многих учебных заведений, в т. ч. университетов, в различных губернских городах. Началось формирование «просвещенного» российского чиновничества.

Реформы Александра I затронули не только центральную, но и провинциальную бюрократию. В административном аппарате в губерниях, как и в центре, должностные функция становились все более специализированными: от чиновников, по крайней мере на среднем уровне, требовались значительная образовательная подготовка и профессиональная компетентность. Теперь местные чиновники могли проявлять больше инициативы, что способствовало более ровной работе административного аппарата, приближения ее к требованиям социально-экономического развития страны.

В целом российское чиновничество в период правления Александра I стало приобретать некоторые контуры современной бюрократии, но основные его черты — патримониальный и наследственный характер получения должностей — оставались неизменными.

Какое место отводилось «просвещенной» бюрократии в патерналистской монархии Николая I?

«Административный идеализм», связанный с деятельностью М. М. Сперанского по созданию рационального государственного управления, сменился «бюрократическим» реализмом николаевского времени с жесткой регламентацией всех сфер общественной жизни. Царствование Николая I явилось кульминационной точкой и завершающим этапом длительного периода эволюции российского дворянства, превратившегося по замыслам Петра I в замкнутое сословие профессионального чиновничества.

Николаю I, резко поменявшему приоритеты верховной власти, манеру управления государством, после известных событий 14 декабря 1825 г. потребовалось приспособить административный механизм к требованиям жизни. Называя себя первым чиновником империи, которой, по его словам, «управляют двадцать пять тысяч столоначальников», Николай I в противовес антисамодержавным планам декабристов поставил целью своего царствования создание в России «государства всеобщего блага».

Достижение поставленной цели должно было осуществляться на основе патерналистского подхода, означавшего, что самодержавное господство наилучшим образом отвечает интересам всех сословий империи, поскольку без отеческой опеки царя они неспособны сами позаботиться о собственных делах. Правительство под руководством императора должно обращаться с подданными, создавая авторитарную модель семейных отношений, т. е. отношений отца властного, но доброжелательного со своим ребенком. Именно в правильно организованном чиновничестве царь видел тот механизм, который позволил бы ему держать под своим личным контролем все стороны жизни империи, сохраняя самодержавный режим власти.

Для Николая I не было тайной, что заговор

декабристов явился новым проявлением старой шляхетской привычки вмешиваться в политику для завоевания себе новых политических прав. Теряя опору в аристократическом слое дворянства, царь создал необходимый ему государственный аппарат, предпочитая опираться на дворян, доходы которых не позволяли им существовать без дополнительных средств, получаемых от государства, т. е. на профессиональных, бюрократов дворянского происхождения (или получивших дворянство), живущих только на жалованье.

Это был тот же принцип, которого придерживался и Петр I, но с существенным отличием, ибо после отмены Петром III обязанности дворянства нести государственную службу стало возможным привлечь таких людей в государственный аппарат, не прибегая к принуждению.

В России к середине XIX в. почти полностью сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества. Юридическое регулирование их статуса Николай I осуществил утверждением «Устава о службе гражданской», в котором было установлено примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до его отмены в ноябре 1917 г. В Уставе содержалось 7 разделов, 23 главы, 840 статей и 19 приложений, регламентировавших формирование и управленческую работу корпуса государственных служащих России. Все это ставило деятельность персонала административных органов на прочную законодательную основу. Граница между военной и гражданской карьерами теперь была четко обозначена, — они могли пересекаться только на высшем чиновничьем уровне (генерал-губернаторы, сенаторы, министры).

Были изданы также специальные законы от 1827 и 1834 гг., первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй — условия продвижения по лестнице чинов, в основу которых был положен принцип выслуги, обеспечивавший постепенный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника.

Установление этих требований в значительной мере стало следствием тщательно продуманных усилий Николая I, опасавшегося попадания в государственный аппарат людей из двух социальных групп: аристократии, из рядов которой вышли лидеры декабристов, и образованных разночинцев, которые ассоциировались с радикалами времен Великой французской революции 1789 г.

В своей кадровой политике правительство Николая I провозгласило отказ от предоставления каких-либо привилегий или использования ограничений, связанных с национальной принадлежностью или верованием. Во второй статье «Устава о службе гражданской» указывалось, что «различие вероисповедания или племени» не может быть препятствием для приема на государственную службу. Однако на получение права государственной службы оказывала влияние официальная политика, подчеркивающая преимущество православия перед другими конфессиями, что накладывало определенные ограничения для представителей знати других национальностей.

В целом же правительство Николая I учитывало многонациональный состав населения России и использовало знатные слои разных народов в структурах государственного управления, В первой половине XIX в. среди руководящих чинов удельный вес русских составлял примерно одну треть. В то же время на долю должностных лиц западно-европейского происхождения приходилось 25 %, польского и литовского — 24, татарского происхождения — 17 %. В конце XIX — начале XX в. в составе высшей российской бюрократии доля русских чиновников достигала 60 %, а 40 % руководящих должностей занимали представители других национальностей.