Деградация международного правового порядка? Реабилитация права и возможность политики

Бауринг Билл

Пост противопоставляет это утверждение почти единодушному (воздержались только США) осуждению Советом Безопасности ООН силовой операции Израиля против Организации освобождения Палестины на территории Туниса в 1985 г. Совет Безопасности осудил это действие как «скандальное нарушение Устава Организации Объединенных Наций, международного права и норм поведения» 213 . При этом, объясняя позицию США, глава американской делегации Вернон Уолтерс принес правительству Туниса «искренние соболезнования в связи с гибелью его граждан» 214 .

213

UN Doc S/RES/573 (4 October 1985), голосование 14–0–1, также 24 International Legal Materials 1740–41 (November 1986).

214

US Mission to the UN Press Release No. 106 (85), 4 October 1985.

Пост написал следующее: «Непременно сталкиваешься с рядом вопросов: допускает ли международное право нападение на террористов на территории другой страны без согласия последней? Действительно, допустимо ли нападать на государства, которые поддерживают, обучают или укрывают террористов?» 215

Изучив Устав ООН, Декларацию о принципах международного права 1970 г.

и множество авторитетных суждений широкого круга специалистов – целых две страницы сносок, – порицающих как упреждающие, так и ответные репрессивные акции, Пост заключает: «Осуществление „доктрины Шульца“ через упреждающее или ответное применение силы вводит Соединенные Штаты в противоречие с международным правом и должно быть отвергнуто» 216 .

215

Paust (1986) p. 714.

216

Paust (1986) p. 719.

При этом Пост явно не стремился занять позицию, которая не давала бы Соединенным Штатам возможности отвечать на террористическую угрозу. Поэтому он отмечал, что «может возникнуть ситуация, когда применение силы есть разумная необходимость для обеспечения полного соблюдения целей Устава [ООН]», в случае если механизм Организации Объединенных Наций не функционирует 217 . Однако он добавил, что «[такие] обстоятельства должны быть непреодолимы, а фактическое применение силы должно находиться в рамках разумной необходимости, быть пропорциональным и никаким образом не должно предполагать нападение на недопустимые цели – отдельных лиц или объекты» 218 .

217

Paust (1986) p. 721.

218

Paust (1986) p. 722, также цитируя: Paust (1983) pp. 307, 310.

Я утверждаю, что закон о самообороне является гораздо более ограничивающим. Собственно, фокусом моего анализа будут юридические обоснования, если только они вообще предполагались, предъявленные США и Великобританией для их действий против Ирака, Сербии и Афганистана. Но что же предлагалось в случае Ливии? Пост указывает 219 , что вскоре после налета США дали довольно «путаные» – это еще мягко сказано – объяснения, ссылаясь на ряд дичайшим образом различающихся оправданий нападения. Во-первых, утверждалось, что сила была применена как ответная мера или возмездие за предшествующий – совершенный десятью днями ранее – террористический акт в Берлине (повлекший смерть американского служащего при взрыве в ночном клубе) 220 . Во-вторых, применение силы было «главным образом сигналом полковнику Каддафи прекратить террористические акты» 221 . В-третьих, США намеревались запугать элитную ливийскую гвардию, на которую опирался Каддафи 222 . В-четвертых, они полагали, что осуществляли акт упреждающей самообороны 223 . В-пятых, эта акция подавалась как мера самообороны в ответ на уже совершенные нападения на граждан Соединенных Штатов и американские посольства 224 . Пост разбил каждый из этих аргументов. В итоге он дал сдержанное заключение, что действия США были «весьма сомнительными» с точки зрения международного права 225 .

219

Paust (1986) pp. 729–730.

220

См.: “US Calls Libya Raid a Success” New York Times 16 April 1986.

221

См.: “US Aides Deny Attack Is Start of an Escalation” New York Times 16 April 1986; и Ambassador Vernon Walters, statement to the UN Security Council on 15 April 1986, «чтобы сдержать будущие атаки террористов», перепечатано в (1986) 80 American Journal of International Law p. 633.

222

См. “Chose Targets to Fuel Coup Against Kadafi, Schultz Says” New York Times 16 April 1986.

223

Ronald Reagan “We Have Done What We Had to Do” Washington Post 15 April 1986; также юрисконсульт Абрахам Софейр свидетельствовал перед подкомитетом Палаты, что американская «военная акция самообороны… дабы упредить и удержать» Ливию и «нанести военный удар… на ее собственной территории, подпадает под конкретные условия» резолюции о военных полномочиях: (1986) 80 American Journal of International Law 636. Софейр защищал конституционность действий, предпринятых против Ливии на двух основаниях: 1) полномочия президента применять силу для самообороны; и 2) неявное одобрение Конгрессом через ассигнования.

224

“US Defends Raids Before UN Body” New York Times 16 April 1986; and statements of Ambassadors Okun and Walters before the UN Security Council on April 14–15 1986.

225

Paust (1986) p. 732.

Эта путаница – или, скорее, высокомерное пренебрежение – в отношении необходимости дать обоснование с позиций международного права удивительно напоминает рассуждения по поводу Афганистана, а позже – Ирака.

ВОЙНА В ЗАЛИВЕ – КОНСУМАЦИЯ

Теперь мы подходим к явному доказательству установления брачного союза – как казалось в то время энтузиастам – между властью и международным правом в 1991 г. Вспомните, что всего три года между налетом на Ливию и падением Берлинской стены в прошло октябре 1989 г. СССР и сам был на краю позорного распада, его идеологические основы полностью прогнили. Кроме того, подготовка к новым событиям на теоретическом уровне действительно была своевременной. В 1990 г. появилась «Власть легитимности в международных отношениях» (The Power of Legitimacy Among Nations) 226 Томаса Франка. Разумеется, не вследствие публикации этой книги 2 августа 1990 г. Ирак вторгся в Кувейт, и – после удивительно долгой паузы – 29 ноября 1990 г. Совет Безопасности ООН принял Резолюцию 678 227 . Эта резолюция, казалось, ознаменовала конец стесненного положения Совета Безопасности – столь характерного для холодной войны. Система, казалось, вот-вот вступит в свои права.

226

Franck (1990).

227

См.: (1990) 29 International Legal Materials 1565.

Задержка

отчасти была вызвана необходимостью получить почти полное единогласное одобрение (Китай не был представлен), как того хотели Соединенные Штаты. Как сообщалось в новостях, чтобы заручиться поддержкой Советского Союза, Соединенные Штаты согласились помочь не допустить участия трех Балтийских республик на Парижском саммите в ноябре 1990 г. 228 и обязались убедить Кувейт и Саудовскую Аравию предоставить СССР твердую валюту, в которой тот отчаянно нуждался, – они это сделали 229 , хотя и незадолго его распада.

228

Apple “Summit in Europe: East and West Sign Pact to Shed Arms in Europe” New York Times 20 November 1990.

229

T. Frideman “Mideast Tensions: How US won Support to Use Mideast Forces. The Iraq Resolution: a US-Soviet Collaboration – A Special Report” New York Times 2 December 1990.

Следует напомнить, что Резолюция 678 «уполномочила государства-члены, сотрудничающие с правительством Кувейта… использовать все необходимые средства, с тем чтобы поддержать и выполнить [прежние резолюции] и восстановить международный мир и безопасность в этом регионе». Впервые с Резолюции 84 от 7 июля 1950 г. 230 , рекомендовавшей совместные военные действия против Северной Кореи, военные действия начинались с одобрения Совета Безопасности.

230

SC Res 84, 5 UN SCOR (Res & Dec) at 5.

Томас Франк и Файза Пател недвусмысленно отреагировали на эти события 231 : «Система ООН, кажется, позволяет политически организовать переход от самовольного насилия к мерам полицейского принуждения… Теперь, несомненно, пришло время принять и поощрить новую правоохранительную систему вместо того, чтобы вечно соглашаться на суверенные войны, обоснованные самопровозглашенной самообороной» 232 .

Однако в то время появлялось множество убедительных критических замечаний 233 . Юджин Ростоу говорил, что «за исключением слова „уполномочивает“ резолюция явно предназначалась для того, чтобы поощрить и поддержать кампанию коллективной самообороны, и поэтому не является правоохранительной мерой со стороны Совета Безопасности» 234 . Бернс Уэстон пошел еще дальше, подвергнув сомнению законность резолюции и последующих действий 235 . Он считал, что здесь проявили себя сразу четыре аспекта. Во-первых, неопределенность юридического статуса Резолюции 678; во-вторых, дипломатия великодержавного давления, которая ознаменовала ее принятие; в-третьих, ее совершенно неограниченный характер; и, наконец, «поспешный отказ Совета от предусмотренных ею ненасильственных альтернатив в виде санкций» 236 .

231

Franck and Patel (1991).

232

Franck and Patel (1991) p. 74.

233

См. также: Glennon (1991); Caron (1991); Damrosch (1991); Meron (1991).

234

Rostow (1991) pp. 508–509.

235

Weston (1991).

236

Weston (1991) p. 518.

Совет Безопасности не провел ни одного заседания по кризису в Персидском заливе между 29 ноября 1990 г., когда была принята Резолюция 68, и 14 февраля 1991 г., когда он собрался на секретное заседание для обсуждения политических аспектов окончания войны. 3 апреля 1991 г. Совет Безопасности принял Резолюцию 687 237 , Ирак признал ее 6 апреля, и Совет Безопасности объявил о ее вступлении в силу 11 апреля.

В одном отношении Совет Безопасности действительно установил для себя новый прецедент; в самом деле, мы встретили новую эру санкционированного применения силы. Кристин Грей показывает, что после операции «Буря в пустыне» Совет Безопасности уполномочил государства-члены действовать в Сомали (1992), Югославии (с 1992), Гаити (1994), Руанде (1994), регионе Великих африканских озер (1996), Албании (1997), Центрально-Африканской Республике (1997), Сьерра-Леоне (1997), а также в Косово по Резолюции 1244 и Восточном Тиморе по Резолюции 1264: «Он не занимался определением правового основания для таких решений, ограничившись общей ссылкой на главу VII Устава ООН». Все это были внутренние конфликты, за исключением, возможно, бывшей Югославии 238 .

237

Security Council Resolution 687, 30 ILM 846 (1991).

238

Gray (2002) pp. 3–4.

Однако Резолюция 687 не оказала никакого влияния на окончание войны против Ирака. В начале 2002 г. «Европейский журнал международного права» (European Journal of International Law) посвятил целый выпуск «воздействию десятилетия мер против Ирака на международное право» 239 .

За операцией «Буря в пустыне» вскоре последовала операция «Утешение» (Provide Comfort), проведенная США, Великобританией и Францией в защиту курдов Северного Ирака в апреле 1991 г. 240 Частично она обосновывалась тем, что она была направлена «на поддержку Резолюции 688», хотя эта резолюция не принималась в соответствии с главой VII и не санкционировала применение силы. В январе 1993 г. США и Великобритания нанесли удары по иракским ракетным объектам в бесполетных зонах. Генеральный секретарь ООН утверждал, что эта акция была санкционирована Советом Безопасности в соответствии с Резолюцией 678 ввиду нарушения Ираком условий перемирия 241 . Грей отмечает, что Генеральный секретарь никогда не возвращался к этому аргументу и его подвергли критике за наделение отдельных государства полномочиями, принадлежащими Совету Безопасности 242 .

239

European Journal of International Law Vol 13, No. 1, February 2002.

240

Malanczuk (1991); Franck (1995) pp. 235–236.

241

Weller (1993) p. 741.

242

Gray (2002) p. 12.