Дипломатия
Шрифт:
Имперская конференция 1926 г. следующими словами определила положение доминионов: «Они являются автономными государствами внутри Британской империи; равные по положению, никоим образом во всех вопросах внутренней и внешней политики не подчиненные друг другу, тем не менее они объединены преданностью Короне и добровольным участием в Британском объединении наций».
Этот принцип был узаконен Вестминстерским уставом [76] 11 декабря 1931 г.
Британское объединение наций — совершенно новый опыт регулирования отношений между независимыми государствами. Никакая предыдущая лига, федерация или коалиция не обходилась так успешно без писанной конституции и без договора о союзе. Такое коренное отклонение от всех прецедентов, очевидно, вызывает много новых затруднений, среди которых немаловажное место занимает вопрос о ведении внешней политики.
76
Вестминстерский устав (11 декабря 1931 г.) установил формальное равенство британских доминионов с Англией в Британском объединении наций. По существу, руководство осталось за Англией ввиду ее экономической мощи и громадного военно-морского флота.
Контакт между отдельными членами союза в основном поддерживается тремя путями: во-первых, каждые четыре года созывается конференция с участием всех членов; во-вторых, каждый член союза может быть представлен в столице другого члена союза специальным уполномоченным и, в-третьих, правительство каждого из доминионов может, если оно захочет, получить от английского правительства полные сведения относительно текущих вопросов внешней политики и относительно вопросов, представляющих интерес для всех членов союза.
Доминионы могут, если они желают, иметь в столицах иностранных государств дипломатических представителей с рангом чрезвычайного посланника и полномочного министра. Так, Канада имеет собственных представителей в Париже, Вашингтоне и Токио, Южная Африка — в Риме, Вашингтоне и Гааге, Эйре [Ирландия] — во Франции, Германии, США и Ватикане. Наоборот, Франция имеет миссии в Канаде и Эйре, США — в Канаде, Южной Африке и Эйре и т. д.
Эти миссии доминионов отчитываются непосредственно перед своими правительствами и не имеют особых связей с английскими посольствами в столицах, где они существуют. Хотя правительства доминионов еще не учредили официальных министерств иностранных дел, тем не менее (по крайней мере в Австралии и в Канаде) в канцелярии премьер-министра работают чиновники, занимающиеся специально внешней политикой.
Этот прекрасный опыт пока что полностью не осознан иностранными дипломатами. Они воображают, что члены Британского объединения обязаны каким-то секретным договором поддерживать друг друга во всех международных переговорах, и им не нравится тот факт, что (как они воображают) английское правительство может распоряжаться голосами своих доминионов на любой международной конференции. Их предположения неверны. Ничто не может помешать доминиону занять совершенно самостоятельную позицию во внешней политике. Существует одно условие, которое было утверждено имперской конференцией 1923 г. Оно предусматривает, что члены союза не должны заключать договора с иностранными державами «без должного размышления по поводу того, как этот договор отразится на других частях империи и на империи в целом».
Такая свободная конфедерация держав непременно должна была бы распасться, если бы они не были связаны крепкими узами традиционной дружбы и понимания того, что желания отдельных членов сталкиваются лишь в редких случаях, а необходимость в совместной защите против врагов чрезвычайно велика.
Глава восьмая
Дипломатическая техника
Обсудив различные методы дипломатической теории и практики и разобрав перемены, появившиеся после войны, я намерен рассмотреть некоторые правила поведения, которые пережили превратности последних столетий и которые в настоящее время считаются наиболее благоприятствующими нормальным дипломатическим сношениям.
Я уже указывал на вопрос о старшинстве и отметил тот факт, что прошло много веков, прежде чем все цивилизованные страны договорились по этому надоевшему вопросу. Старая дипломатия придавала огромное значение старшинству, или порядку важности, различных государств.
В старину папа претендовал на право решать, в каком порядке страны мира должны быть перечислены; существует запись от 1504 г., в которой этот порядок изложен. Папа, естественно, поставил себя первым среди монархов, император был вторым, а после него значился его наследник — «король римлян», затем следовали короли Франции, Италии, Арагона и Португалии. Англия по списку приходилась шестой, а король Дании — последним. Этот папский разрядный список не был безропотно принят заинтересованными монархами. Часто случалось, что французский посол получал приказ от своего государя ни в коем случае не уступать места испанскому послу, а последний получал точь-в-точь такие же инструкции. На дворцовых приемах имели место недостойные сцены; в 1768 г. на дворцовом балу в Лондоне между французским и русским послами произошла ссора, закончившаяся дуэлью.
Классическим примером этой борьбы за первенство является случай в 1661 г. с каретой испанского посла. В те дни иностранные послы необыкновенно совершали въезд в столицу с большой помпой. Для большей пышности их иностранные коллеги обычно присылали навстречу свои парадные кареты. Так, когда 30 сентября 1661 г. новый шведский посол высадился на пристани у лондонского Тоуэра, испанский и французский послы прислали для приветствия свои кареты. Шведский посол спустился с корабля, сел в королевскую карету, посланную его встретить, и уехал. Кучер французского посла немедленно двинулся за каретой шведского посла. Кучер испанского посла воспринял это как прямое оскорбление испанскому королю. Началась драка, которая превратилась в настоящее сражение, так как каждая карета сопровождалась 150 вооруженными людьми. Французский кучер был стащен с козел, две лошади были искалечены и убит один форейтор. Людовик XIV тотчас же порвал дипломатические отношения с Испанией и грозил объявить войну, если не будет получено удовлетворительного извинения и испанский посол в Лондоне не будет наказан. Испанский король, не желая военных действий, согласился послать извинение и удовлетворить требования Людовика XIV.
Эти столкновения разрушали дружбу и мешали работе не только на официальных приемах. Перед каждой международной конференцией происходили долгие, и иногда бесплодные, переговоры относительно порядка, в котором представители различных стран будут сидеть за столом во время совещаний. Когда этот вопрос разрешался, возникал другой — о порядке, в котором они поставят свои подписи. Был придуман способ, названный «alternat» [ «чередование»], по которому каждый представитель подписывал свою копию договора первым, но этот прием не предусматривал порядка, в котором должны были следовать остальные подписи.
В четвертом параграфе регламента, принятого Венским конгрессом в 1815 г., было установлено, что дипломатические представители должны занимать места на конференции согласно порядку их прибытия, сообщенного официальной нотой. Было также решено, что уполномоченные на конференции должны будут подписывать договоры в алфавитном порядке.
Это положило конец наиболее острым спорам относительно старшинства, но некоторые вопросы остались неразрешенными. По общепринятому правилу только великие державы могли обмениваться послами, в то время как дипломатические представители, посылаемые или принимаемые малыми державами (или «державами с ограниченными интересами», как их тактично называли), должны были иметь ранг посланника. Но кто мог решить, какая держава является великой и какая малой? На Парижской конференции 1919 г. пять великих держав (США, Франция, Великобритания, Италия и Япония) называли себя «главными союзными и ассоциированными державами» и присвоили себе право составлять верховный совет конференции, обходя при этом менее могущественных союзников. Эмпиризм такого разграничения станет ясным, если мы рассмотрим изменения дипломатических рангов, происшедшие за последние сто лет. В начале царствования королевы Виктории Великобритания считала, что только три двора— парижский, петербургский и константинопольский — были достойны принимать британских послов. Вена получила посольство в 1860 г., Берлин — в 1862 г., Рим — в 1876 г., Мадрид — в 1887 г., Вашингтон — в 1893 г., Токио — в 1905 г., Брюссель — в 1919 г., Рио-де-Жанейро — в 1919 г., Лиссабон — в 1924 г., Буэнос-Айрес— в 1927 г., Варшава — в 1929 г. и Сант-Яго — в 1930 г. С тех пор английские послы были назначены в Китай, Египет и Ирак. Многие из этих назначений имели место независимо от силы, положения и «старшинства» заинтересованных стран.
Принято высмеивать эти столкновения относительно формального старшинства и считать, что мы умнее наших отцов, но любой человек, изучающий практику дипломатии, согласится, что они никогда не спорили беспричинно. В наше время мы часто говорим о национальном престиже или о национальной чести. Прежде эти важные факторы символизировались порядком старшинства. Для них это имело значение, подобное оскорблению флага для последующих поколений.
Даже после Венского конгресса вопрос о старшинстве не был полностью решен. Страна, имевшая миссию, всегда желала получить посольство, хотя бы только из самолюбия, поэтому, когда стало обычным назначать послов в столицы не только великих держав, другие страны, считавшие себя равными тем, которые удостаивались такой чести, были возмущены. Так, вместо того чтобы назначение послов было редкой и исключительной привилегией, получилось, что отказ в таком назначении был равен оскорблению. В результате началась инфляция цен на послов.