Дипломатия
Шрифт:
Ранг посылаемых на конференцию делегатов и уполномоченных зависит от значения обсуждаемых вопросов. На больших исторических конференциях большинство государств было представлено премьер-министрами или министрами иностранных дел. На небольшие конференции делегатом назначается обычно какой-нибудь дипломат. На конференции по техническим вопросам посылаются соответствующие специалисты.
Председателем конференции принято, хотя не всегда, выбирать старшего делегата той страны, в которой происходит конференция. Когда конференция происходит в стране, которая сама в ней не принимает участия, возникают некоторые трудности. Так, конференция в Лозанне в 1922/23 г. была открыта президентом Швейцарской федерации, который после этого покинул конференцию. Затем начались споры по поводу того, старший делегат какой страны — Англии, Франции или Италии — должен занять председательское место. Согласились на компромисс, по которому каждый из делегатов должен был
Генеральный секретарь конференции обычно выбирается из числа чиновников той страны, на территории которой собирается конференция. Когда конференция происходит в нейтральной стране, генеральным секретарем часто бывает член французской делегации. Под его руководством работает аппарат, составленный из секретарей других делегаций. В обязанности секретариата входит планирование работы конференции, составление протоколов, а главное — подготовка и распространение разных материалов.
На важных конференциях, в которых участвует большое количество стран, принято сокращать количество пленарных заседаний до минимума. Обсуждаемые вопросы обыкновенно делятся на категории, и назначаются комиссии, состоящие из членов различных делегаций, которые рассматривают эти вопросы и отчитываются перед всей конференцией. Советы этих комиссий излагаются в надлежащей форме редакционной комиссией, состоящей из выдающихся юристов.
На Парижской мирной конференции был применен необычных и несколько резкий метод. «Главные союзные и ассоциированные державы» присвоили себе право управлять всей конференцией и образовали Совет десяти, в котором заседали первые и вторые делегаты каждой из пяти великих держав. Позднее нашли, что в этот совет входят недостаточно высокие лица, и руководство конференцией целиком перешло в руки Совета четырех, состоявшего из Клемансо, президента Вильсона, Ллойд Джорджа и Орландо. Меньшие страны приглашались только на пленарные заседания, которые были чрезвычайно редки.
На всех конференциях возникает сложный вопрос о взаимоотношении с прессой. Обычно перед окончанием каждого заседания конференция сговаривается насчет коммюнике, которое будет выпущено, тем не менее неизменно случается, что каждая делегация имеет корреспондентов, которым она особенно благоволит и которым она передает дополнительные и часто неточные сведения. Такая неудобная практика причиняет много волнений и раздражения.
После того как конференция добилась соглашения, окончательные результаты включаются в договор, соглашение, конвенцию или протокол, которые подписываются и скрепляются печатями делегатов. Затем договор передается на хранение в министерство иностранных дел той страны, где он был подписан. Туда же должны сдаваться ратификационные грамоты.
Глава девятая
Дипломатическая служба
В предыдущих главах я показал, что с ростом отношений и связей между государствами оказалось нужным вести международные сношения в определенном порядке и поручить выполнение этого порядка постоянному аппарату, состоящему из профессиональных переговорщиков. Теперь этот аппарат называется дипломатической службой или иностранной службой. В настоящей главе я намерен рассмотреть, каким образом английская дипломатическая служба стала особой профессией, по каким правилам происходит набор в эту профессию, каково ее внутреннее устройство. Я намерен также сравнить ее с американской, французской и немецкой системами.
До Венского конгресса 1815 г. в Великобритании не существовало признанной дипломатической службы. «Когда я поступил на дипломатическую службу, — говорит лорд Стрэтфорд-де-Редклиф, — она, собственно говоря, еще не существовала». В XVIII веке было только два государственных департамента: северный и южный. Эти департаменты занимались, правда очень несистематично, внешними и внутренними делами. Когда Питт стал премьер-министром, у него в канцелярии было два помощника секретаря и девять чиновников, но обязанности их были столь же разнообразны, как те, которые лежат теперь на секретариате премьер-министра. В 1782 г. северный департамент стал иностранным департаментом, и в 1790 г., когда этот департамент был переведен на Даунинг-стрит, было положено начало министерству иностранных дел. Был назначен постоянный помощник министра с окладом в 1500 фунтов стерлингов в год. Ему помогали главный клерк, два старших клерка, девять младших клерков, секретарь по латинскому языку и расшифровщик писем. В 1822 г. этот аппарат был увеличен и были сделаны первые шаги к тому, чтобы создать штат чиновников, посылаемых в заграничные миссии.
До этого посол обыкновенно сам набирал себе сотрудников из числа молодых людей, которые были ему лично рекомендованы, вроде того как в наше время вице-король выбирает себе адъютантов. Государство не платило этим молодым людям денег, но в исключительных случаях им выдавалось денежное пособие из личного жалованья посла. Они жили и питались в посольстве и составляли то, что тогда называлось «семьей посла».
Такая система подбора продержалась до конца XIX века. Во времена царствования Виктории часто можно было встретить секретаря посольства, работающего совершенно бесплатно даже после 16 лет службы. Даже еще в 1918 г. молодой человек, поступающий на дипломатическую службу, должен был ручаться, что в течение первых двух лет он будет иметь собственного дохода не менее 400 фунтов стерлингов в год. Одним из важнейших предложений комитета Макдоннела в 1914 г. было упразднение этого условия, и когда в 1920 г. размер окладов был увеличен, с тем чтобы младшие дипломатические сотрудники имели возможность прожить, не имея собственного состояния, началась демократизация дипломатической службы.
Первоначально назначение и выбор атташе в английской дипломатической службе были полностью в руках министра иностранных дел. Единственными условиями было владение доходом не меньше 400 фунтов стерлингов в год и двухмесячный срок испытания в министерстве иностранных дел. В 1856 г. Кларендон ввел вступительный экзамен с высокими требованиями по французскому языку и чистописанию. При лорде Грэнвиле вступительный экзамен стал конкурсным. В 1871 г. комитет по отбору предложил, чтобы кандидаты на дипломатическую службу держали экзамен только по чистописанию, при условии, если они имели диплом Оксфорда или Кембриджа [80] . Это предложение принято не было. В 1905 г. лорд Ленсдаун изменил всю систему поступления на службу, постановив, что кандидаты на службу в министерстве или за границей должны выдержать обычный экзамен для поступающих на гражданскую службу, но с высокими требованиями по французскому и немецкому языкам. Дальнейшая реформа была проведена лордом Греем в 1907 г., когда он передал дело назначения кандидатов на должности из рук личного секретаря в руки комиссии по отбору, в которой были представлены различные учреждения. До 1918 г. министерство иностранных дел и дипломатическая служба за границей считались разными организациями, и каждый должен был выбирать, в которую из двух он желал попасть. В июле 1918 г. лорд Сесиль сообщил палате общин, что в будущем эти две части будут слиты в одну организацию, которая будет называться иностранной службой. Он также заявил, что имущественный ценз будет отменен.
80
Оксфорд и Кембридж — старейшие английские аристократические университеты.
Таковы главные изменения, внесенные в английскую иностранную службу со времен Питта. Теперь остается рассмотреть, каковы были причины этих перемен.
Из вышеуказанного видно, что до 1918 г. молодой человек не мог поступить на английскую дипломатическую службу, если он не удовлетворял трем условиям: 1) не гарантировал собственного дохода в размере 400 фунтов стерлингов в год, 2) не получил разрешения держать экзамен и 3) не выдержал экзамена. Первое условие теперь упразднено, однако разрешение на экзамен и сам экзамен (хотя в сильно измененном виде) остаются.
Первым делом рассмотрим систему разрешения держать экзамен. При системе, существовавшей во времена лорда Кларендона, сам экзамен имел меньшее значение, чем разрешение его держать. Многие говорили, что такая система ведет к непотизму [81] и что она недопустима в наши дни, тем не менее она имеет свои достоинства. Во-первых, министр иностранных дел, перед тем как дать разрешение на экзамен, старался установить, является ли данный молодой человек подходящим для дипломатической карьеры и будет ли он достойным представителем своей страны. Во-вторых, получив разрешение и выдержав конкурсный экзамен, он принимался на службу только как атташе на испытании. Хотя система разрешений могла привести к фаворитизму, а экзамены были чистой формальностью, этот испытательный период выяснял многое. Под конец этого срока, после постоянного наблюдения, глава миссии мог сообщить свое мнение, может или не может данный атташе быть принят полноправным членом профессии. Процент не принятых был высок, и эта система постепенного отсеивания дала Великобритании ее превосходных послов периода с 1880 до 1910 г.
81
Непотизм (от итальянского nepote — племянник) — обозначение порядка, при котором многие папы римские давали своим родственникам и близким возможность занимать наиболее доходные места.