Европа XXI века. Новые вызовы и риски
Шрифт:
Но дело не только в этом. Для повышения конкурентоспособности европейской экономики надо решиться на проведение непопулярных реформ, включая пересмотр социальных стандартов, сокращение доли социальных расходов в государственных бюджетах и т. п. В ряде стран ЕС такие попытки уже предпринимались. Население отвечало на них массовыми акциями, за которыми следовали правительственные кризисы и досрочные выборы парламентов. Возвращаться к временам социальной нестабильности не желают ни политические «верхи», ни деловые круги, ни население.
Тормозит реализацию экономической стратегии ЕС и большой разрыв в национальных уровнях развития. Процесс экономической конвергенции, наблюдавшийся в 1990-е и первой половине 2000-х гг., с наступлением кризиса прекратился. Возобновится ли он, когда и как интенсивно – мы не знаем.
И последнее по месту, но не по значению: осуществлению экономической стратегии ЕС не могут не вредить два острейших кризиса – европейской безопасности и иммиграционный. Так что решение фундаментальной задачи – отстоять и по возможности упрочить место Европы в
Кризис в сфере общей внешней политики и безопасности
Исходя из критерия актуальности, эту тему следовало бы начать с анализа нынешней ситуации на Украине и противостояния между Россией и Западом. Но, поскольку изменения, произошедшие за последние два года в европейской и мировой политике, носят фундаментальный характер, имеет смысл напомнить о том, что «единая Европа» мыслилась первоначально как политический союз – Европейская федерация, с единым парламентом, единым правительством, единой армией. Однако попытки реализовать этот проект, предпринятые в 1950–1960-е гг., потерпели провал. Ни одно государство не было готово поделиться с федерацией своими полномочиями в области внешней политики, безопасности и обороны. Западная Европа пошла по пути экономической интеграции.
Ситуация изменилась к концу 1980-х – началу 1990-х гг. «Евросоюз ближе к концу XX в. представлял собой настолько мощное экономическое объединение, что оно неизбежно требовало придания ему прочных политических и военных возможностей» [132] . Благоприятствовала этому и новая геополитическая ситуация – завершение холодной войны, новая внешняя политика советского руководства во главе с М. Горбачёвым, а затем крах коммунизма в Восточной Европе и распад Советского Союза. В 1992 и 1997 гг. было учреждено два новых направления деятельности ЕС – Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) и Европейская политика безопасности и обороны (ЕПБО). В 2011 г. была создана Европейская служба внешнеполитической деятельности, функционально аналогичная министерству иностранных дел. ОВПБ действует уже четверть века, ЕПБО (после принятия Лиссабонского договора – ОПБО) – 20 лет. Некоторые конкретные акции ЕС, больше – в рамках ОВПБ, меньше – в ОПБО, были успешными [133] . Однако в достижении стратегических целей он не преуспел. И хотя его действия в этих сферах мотивировались, помимо конкретных причин, стремлением устранить контраст между двумя его образами – «экономического гиганта» и «политического карлика», – Евросоюз так и не вышел в политической сфере на тот уровень престижа и влияния, который он имеет в международных экономических отношениях. Итоги его политики в области европейской и глобальной безопасности следует оценить как очень скромные, а по ряду важнейших направлений – как провальные. Причин здесь несколько.
132
Журкин В. В. Военная политика Евросоюза. М.: Международные отношения: Институт Европы РАН, 2014. С. 40.
133
Анализу этих направлений деятельности ЕС посвящены многие работы. Помимо упомянутой работы В.В. Журкина см.: Арбатова Н. Роль ЕС в системе европейской безопасности после Лиссабонского договора // Европейский Союз в XXI веке: время испытаний. М.: Весь Мир, 2012; Данилов Д. А. Европейская безопасность в перспективе // Большая Европа. Идеи, реальность, перспективы. М.: Весь Мир, 2014.
Во-первых, государства ЕС тщательно оберегают свой суверенитет в области внешней политики и обороны. Это особенно относится к Франции, Великобритании и Германии, воспринимающих себя, прежде всего, как самостоятельных субъектов мировой политики и лишь потом – в качестве участников ОВПБ и ОПБО. Активную внешнюю политику проводят и другие государства – Италия, Испания, Польша, Швеция и т. д. Во-вторых, внешнеполитические приоритеты стран ЕС не одинаковы, а в своем подходе к конкретным событиям на мировой арене они подчас расходятся и даже занимают полярные позиции. В таких случаях ЕС вообще не может осуществлять общую внешнюю политику из-за отсутствия консенсуса.
Среди конкретных инициатив в рамках ОВПБ, призванных укрепить безопасность Европы, пожалуй, самой неудачной была идея создания «пояса добрососедства» на внешней периферии ЕС. Сначала провалилась программа Евро-Средиземноморского партнерства, охватывавшая ЕС и 12 государств Северной Африки и Ближнего Востока, от Мавритании до Турции. Причины провала коренились, с одной стороны, в дестабилизирующих процессах и событиях, происходивших во многих из этих стран, а с другой – в концепции партнерства, предложенной Евросоюзом, и политике Запада в этих регионах. В основе концепции ЕС лежала идея «обмена» его помощи развитию этих стран на признание их «верхами» ценностей западной демократии и готовность руководствоваться ими во внутренней политике. Иллюзорность этой идеи выявилась очень скоро. А «похоронили» ее США с их «силовой» политикой – сначала вторжением в Ирак, затем агрессией в Ливии и, наконец, поддержкой сирийской оппозиции, выступившей против режима Башира Асада, включая помощь оружием. Во всех этих случаях целью Вашингтона было свержение диктаторов, а результатом – распад
Столь же амбициозной была принятая в 2008 г. программа Восточного партнерства (ВП). Ее провал на саммите ВП в Вильнюсе (ноябрь 2013 г.), последовавший вслед за этим политический кризис на Украине и, наконец, вмешательство в этот кризис России – фактически взорвали действовавшую 40 лет систему европейской безопасности. В ней и раньше появлялись трещины. Теперь она в руинах. Европа вернулась в состояние конфронтации между Западом и Россией. Тем не менее из трех ее главных участников – США, ЕС и России – два последних определенно не заинтересованы в том, чтобы она надолго затянулась. Это не только наносит им огромный экономический ущерб, но и чревато, в случае дальнейшего ухудшения ситуации, войной между Россией и Украиной, последствия которой непредсказуемы. Внутри ЕС к тому же возникла новая линия размежевания – между странами, которые настаивают на «жестком» подходе к России и усилении применяемых к ней санкций, и их оппонентами, выступающими за нормализацию отношений и постепенную взаимную отмену санкций. Так или иначе, создание новой системы безопасности в Европе при непременном участии России становится для ЕС делом приоритетной важности. Контакты между ЕС и Россией возобновлены на разных уровнях и в разных формах – в рамках «Нормандской четверки» и ОБСЕ, по дипломатическим каналам, в двухсторонних отношениях между Россией и некоторыми государствами – членами ЕС. Однако реальные сдвиги в лучшую сторону пока не просматриваются.
Что касается ОПБО, то в актив ей можно занести более трех десятков военных операций и гражданских миротворческих миссий, главным образом в Африке. Но в достижении стратегических целей этой политики Евросоюз почти не продвинулся, сколько-нибудь значительный собственный военный потенциал не создал и самостоятельной военной силой не стал. Практически ничего не сделано и для того, чтобы увеличить вес и влияние Евросоюза в НАТО. Суммарные военные расходы европейских участников Альянса в несколько раз уступают военным расходам США. И только теперь, в ответ на события в Крыму и на юго-востоке Украины, в ЕС вспомнили о давней и надолго забытой идее создания «Европейской армии». Преобразуются ли слова в дела? Поживем – увидим.
Стратегия Евросоюза в сфере внешней политики, безопасности и обороны требует глубокого обновления. Но этого недостаточно. Главной трудностью для ЕС в этой сфере деятельности является не разработка, а реализация стратегии. Он так и не стал федерацией или конфедерацией, имеющей достаточные для этого полномочия. Только при этом условии ЕС станет полноценным субъектом мировой политики и в этом качестве будет воспринят другими ее важнейшими участниками. Однако передачи полномочий в данной области на наднациональный уровень не хотят ни «верхи», ни «низы» большинства государств – членов ЕС.
Иммиграционный кризис: «второе нашествие варваров» или иное?
В нынешнем иммиграционном кризисе есть две составляющие – коллапс системы регулирования миграционных потоков как внутри ЕЭС/ЕС, так и между ним и другими странами, главным образом азиатскими и африканскими, и фундаментальная проблема сосуществования двух цивилизаций – европейской (в основе своей христианской) и арабской (мусульманской).
Первая тема обстоятельно рассмотрена в одной из глав данной монографии [134] , и мы лишь кратко напомним об истории становления миграционной политики ЕС. С миграцией Европа знакома испокон веков. Нынешняя глава в ее истории началась в 1950-е гг., когда развитые западноевропейские страны, вступив в период экономического роста, столкнулись с острым дефицитом рабочей силы, особенно неквалифицированной. За минувшие 60 лет в этой сфере жизни изменилось все. Расчет на то, что политика «открытых дверей» для гастарбайтеров носит временный характер, не оправдался, они стали постоянным фактором экономического развития многих стран – участниц ЕС. Изменилась его концепция иммиграционной политики, пересмотрено и расширено его законодательство, регулирующее условия труда и жизни иммигрантов, их гражданский статус. Наконец, резко изменился их этнический и конфессиональный состав; основной поток иммигрантов идет из стран Северной Африки и Ближнего Востока. Эта тенденция обозначилась в 1990-е и нарастала все последующие годы. В 2014–2016 гг. поток беженцев из охваченных междоусобными войнами государств (Сирия, Ирак, Ливан) превратился в лавину, которая смела все кордоны на южной границе Союза. Его высшие институты вместе с правительствами ряда государств-членов, через которые или в которые идет основной поток иммигрантов-нелегалов, принимают экстренные меры с целью восстановления контроля над иммиграцией, устройства беженцев и преодоления возникшего кризиса. Они рассчитаны на ближайшую и среднесрочную перспективу.
134
Потёмкина О. Ю. Миграционный кризис и политика Европейского союза // Европа XXI века: новые вызовы и риски. М.: Нестор-История, 2017. С. 286–304.