Европа XXI века. Новые вызовы и риски
Шрифт:
– дальнейшее расширение полномочий ЕС с целью более действенного контроля и управления и создание в конечном счете политического союза;
– существенное перераспределение функций контроля и управления между Евросоюзом и государствами-членами в пользу последних, при сохранении за его институтами полномочий главным образом в области экономической интеграции;
– гибкая интеграция.
Что касается первой модели, то идея федеральной Европы и сейчас популярна среди европейских политиков, но реализовать ее в разнородном объединении 27 государств невозможно. Сторонниками второй модели являются, в той или иной мере, все государства, причем их правительства, выступившие с таким предложением, будут поддержаны большинством политических партий и общественным мнением. Однако этот сценарий может быть реализован не иначе как в комбинации с гибкой интеграцией. Одна из ее форм – интеграция «на разных скоростях». Эта модель стала легитимной после того, как в Маастрихтском
Главной причиной разноскоростной интеграции стал огромный разрыв в уровнях экономического и социального развития стран – участниц ЕС. Процесс их конвергенции, наблюдавшийся в 1990-х и начале 2000-х гг., был прерван мировым экономическим кризисом и не возобновился до сих пор. Этим разрывом, а также другими факторами политического и культурного характера объясняется различная степень готовности участников ЕС к углублению интеграции. Поэтому в Лиссабонском договоре за государствами, желающими идти вперед, впервые закреплено право объединяться в группы «продвинутого сотрудничества». Другим, близким к названному, является вариант интеграции с «меняющейся геометрией» в тех случаях, когда состав таких групп или, что уже имеет место, состав еврозоны меняется в ту или иную сторону. Оба сценария гибкой интеграции обусловлены возросшей дифференциацией между его участниками, которая может привести к разделению Союза на центр и периферию или к фрагментации, появлению в нем трех-четырех субрегиональных сообществ. Проблема взаимодействия ЭВС с остающимися за его пределами странами будет постоянным предметом внимания и забот высших институтов Евросоюза и его участников.
Ключевые задачи ЕС как на ближайшую, так и на дальнюю перспективу могут быть изложены в двух словах – консолидация и реформы. Авангардом сплочения будут, прежде всего, государства-учредители ЕОУС и ЕЭС плюс пять-шесть государств – «старожилов» (Испания, Португалия, Дания) и вступивших позже стран, наиболее эффективно использовавших участие в экономической интеграции (Финляндия, Эстония, Словакия и др.). Многое зависит от того, сумеют ли Германия и Франция вернуться на тот уровень взаимодействия, благодаря которому они в течение полувека выступали в роли сдвоенного локомотива, тянувшего за собой расширявшийся состав участников европейской интеграции. Неизбежной представляется многосторонняя реформа, охватывающая институциональную систему ЕС, функционирование единого внутреннего рынка, ЭВС и Шенгенской системы, коррекцию внутренней и внешней политики и т. д. Учитывая разнородность ЕС-27, реформы будут проводиться осторожно и неспешно. Успех этих усилий будет зависеть от многих условий, прогнозировать которые пока невозможно.
В «Белой книге» нет ни слова о дальнейшем расширении ЕС. Вероятно, по той причине, что в 2016 г. был объявлен пятилетний мораторий на вступление в него стран-кандидатов. Впрочем, официальная позиция Брюсселя не изменилась. Албания, Сербия, Босния и Герцеговина, Македония и Черногория продолжают подготовку к вступлению, и, если не произойдет ничего непредвиденного, перспектива членства в ЕС откроется перед ними после 2021 г. На этом расширение Евросоюза, вероятно, закончится. Включенное в список Косово не будет принято до тех пор, пока его не признают как суверенное государство все участники ЕС, а некоторые из них упорно не желают сделать это. Турция, которая является самым давним претендентом на вступление, не будет принята в ЕС никогда. Перспектива увеличения численности мусульманской диаспоры на 80 млн человек представляется большинству коренных европейцев неприемлемой. На членство в Евросоюзе претендуют также Украина и Молдова, но в Брюсселе уже неоднократно объявляли, что в качестве кандидатов на вступление они не числятся. Из трех европейских стран, остающихся вне ЕС, Исландия недавно объявила, что она пересмотрела свою позицию и вливаться в его ряды не намерена. Норвегия и Швейцария интегрированы в Европейское экономическое пространство, вступили в Шенгенскую систему, и это их устраивает.
И последнее: при том весьма неустойчивом балансе между «евро-оптимистами» и «евро-пессимистами», который находит отражение в опросах Евробарометра, разработанные политическими «верхами» сценарии дальнейшего развития ЕС могут быть перечеркнуты настроениями низов, как это произошло в Великобритании.
Образ «единой Европы» явно потускнел и расплылся. Звездная идея Европейской федерации с горизонта исчезла, а другой зажигательной идеи – нет. И политических лидеров, равных по масштабу, целеустремленности и энергии творцам европейской интеграции, – тоже пока нет.
Все сказанное – не реквием по Евросоюзу. В пользу его существования и, если сложатся более благоприятные условия, возобновления его динамики действуют три важнейших фактора. Во-первых, за свою более чем 60-лет-нюю историю ЕС выдержал не
Глава 7. Интеграционные форматы в Европе и пределы европеизации
Среди интеграционных проектов, реализация которых началась после Второй мировой войны, самым продвинутым считается Европейский союз. Показателем его успеха стало последовательное расширение состава участников ЕС и углубление интеграции. Обладая мощным импульсом развития, Европейский союз включил в орбиту своего влияния все страны Европы, распространяя на них свои нормы, правила и практики. И хотя некоторые государства Старого Света так и не стали полноценными членами ЕС в силу собственных желаний или возможностей, участие в различных проектах Евросоюза является для них насущной необходимостью. В результате в настоящее время существует несколько интеграционных форматов в Европе, которые различаются степенью вовлеченности их участников в проекты Европейского союза и, соответственно, уровнем воздействия ЕС на них. Кроме того, в самом ЕС существуют разные уровни участия государств-членов в интеграционных проектах Союза, что обусловлено наличием определенного скепсиса в отношении расширения наднациональных полномочий.
В начале XXI в. поступательное и успешное развитие Европейского союза оказалось прерванным. Череда кризисов, настигнувших ЕС, привела к необходимости корректировать направление развития интеграции и поставила вопрос о новых целях и методах реализации интеграционного процесса. С одной стороны, необходимость отвечать на насущные вызовы сегодняшнего дня объективно ведет к углублению интеграционного процесса. С другой стороны, передача все больших полномочий на наднациональный уровень вызывает сопротивление у ряда стран ЕС и его партнеров. Квинтэссенцией кризисных явлений стал референдум в Великобритании о выходе из ЕС. По итогам референдума в марте 2017 г. британское правительство активировало статью 50 Лиссабонского договора о выходе из состава Союза. Необходимость поиска нового формата сотрудничества между ЕС и Соединенным Королевством актуализировала интерес к функционированию альтернативных членству в Европейском союзе форматов интеграции.
Интеграционные форматы в Европе
Параллельно с образованием Европейского экономического сообщества (ЕЭС) по инициативе Великобритании и Швейцарии была создана Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ) [138] . ЕАСТ представляла собой иную модель интеграции, так как не предусматривала наличие наднациональной составляющей, ее главной целью было упростить и интенсифицировать взаимную торговлю входящих в ассоциацию государств. К концу 1960-х гг. между членами ЕАСТ были ликвидированы все таможенные пошлины и количественные ограничения в торговле промышленными товарами, а к началу 1970-х гг. в ЕАСТ был завершен процесс создания зоны свободной торговли. Однако ЕАСТ не смогла составить достойную конкуренцию ЕЭС, и постепенно входившие в нее страны, начиная с самой Великобритании, пополняли ряды ЕЭС/ЕС. Стало очевидным, что члены ЕАСТ будут вынуждены искать новый формат отношений с Сообществом. В результате в 1972 г. все государства ЕАСТ заключили с ЕЭС двусторонние соглашения о свободной торговле промышленными товарами, на основе которых было осуществлено взаимное снижение таможенных пошлин.
138
Соглашение о создании ЕАСТ вступило в силу в 1960 г., первоначально в нее входили Австрия, Великобритания, Дания, Норвегия, Португалия, Швеция и Швейцария.
После краха биполярной системы председатель Европейской комиссии Ж. Делор предложил государствам ЕАСТ присоединиться к Единому внутреннему рынку ЕС, не вступая в Евросоюз [139] . Такая «интеграция без членства» позволила бы странам ЕАСТ получать экономические преимущества, не усложняя структуру ЕС. Однако замысел Ж. Делора не был реализован в первоначальном виде. В 1989–1992 гг. пять государств ЕАСТ (Австрия, Финляндия, Швеция, Швейцария и Норвегия) подали заявки на вступление в Европейский союз.
139
Шемятенков В. Г. Европейская интеграция. М.: Международные отношения, 2003. C. 293–294.