Европа XXI века. Новые вызовы и риски

Коллектив авторов

В 1992 г. 12 стран – членов ЕС и семь [140] государств ЕАСТ подписали соглашение о создании Европейского экономического пространства (ЕЭП). В том же году население Швейцарии с минимальным перевесом отклонило на референдуме присоединение страны к ЕЭП [141] , после чего правительство заморозило заявку на вступление в Европейский союз. В 1995 г. Австрия, Швеция и Финляндия присоединились к ЕС, Норвегия в очередной раз на референдуме отвергла полноценное членство в Евросоюзе. Тем не менее Европейская ассоциация свободной торговли продолжает существовать в составе четырех государств (Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтенштейн), параллельно с форматом ЕЭП.

140

Австрия, Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Финляндия, Швейцария и Швеция.

141

Votation populaire du 6 d'ecembre 1992 // [Электронный ресурс]. URL: http:// www.admin.ch/ch/f/pore/va/19921206/index.html (Дата обращения: 05.05.2017).

Европейское экономическое пространство – наиболее приближенный в настоящее время к полноценному членству интеграционный

формат, помимо стран ЕС в него входят три страны ЕАСТ – Норвегия, Исландия и Лихтенштейн. Институциональные рамки ЕЭП включают два руководящих института – Совместный Комитет и Совет на уровне министров.

Соглашение о ЕЭП [142] обеспечивает этим странам доступ к Единому внутреннему рынку ЕС и регулирует сотрудничество в тесно связанных с «четырьмя свободами» областях, таких как защита прав потребителей, корпоративное законодательство, защита окружающей среды, некоторые аспекты социальной политики. Одним из важнейших положений Соглашения является гарантия равных условий конкуренции на всем пространстве ЕЭП, которую обеспечивает Европейский союз [143] . Сотрудничество между государствами в рамках ЕЭП распространяется также на смежные сферы, важные для социально-экономического развития, такие как исследования и инновации, образование, социальная политика, развитие малого и среднего бизнеса, туризм, информационные службы, аудио-видео сектор, защита гражданских прав. В то же время из сотрудничества в рамках ЕЭП исключены сельское хозяйство и рыболовство, имеющие принципиальное значение для Норвегии и Исландии. На три страны ЕАСТ не распространяется действие региональной политики ЕС. Свобода передвижения в рамках ЕЭП не предполагает изъятий и транзитных периодов.

142

Agreement on the European Economic Area. (1994). [Электронный ресурс]. URL:Main%20Text%20of%20the%20Agreement/EEAagreement.pdf (Дата обращения: 05.05.2017).

143

Следует отметить, что обеспечение правил конкуренции в рамках ЕВР находится в исключительной компетенции Союза.

В компенсацию за членство в ЕВР Норвегия, Исландия и Лихтенштейн обязаны нести финансовые расходы на реализацию проектов ЕВР наравне с государствами – членами ЕС, инкорпорировать в национальное право все законы в рамках ЕВР. Три страны ЕАСТ имеют возможность участвовать в обсуждении будущих решений, но не в процедуре их принятия, что автоматически приведет к росту демократического дефицита при включении законодательства ЕС в национальное право. Страны, входящие в ЕЭП, признают юрисдикцию Суда ЕС. И хотя Норвегия, Исландия и Лихтенштейн имеют возможность отклонять некоторые законодательные акты ЕС, Комиссия отслеживает транспозицию законодательства и имеет рычаги влияния для достижения его полной имплементации. По оценке норвежских экспертов, страна перенесла в национальное право около 75 % законодательства ЕС [144] .

144

Norwegian Ministry of Foreign Affairs. Outside and Inside: Norway’s agreements with the European Union. Oficial Norwegian Reports NOU 2012: 2 Chapter1. Oslo, 2012.

Страны ЕЭП не попадают под действие общей торговой политики ЕС и не входят в таможенный союз ЕС. С одной стороны, это позволяет им заключать собственные торговые соглашения с различными странами мира, а с другой – исключает их из существующих соглашений о свободной торговле Евросоюза. Кроме того, если в товарах, экспортируемых странами ЕАСТ в ЕС, велика доля компонентов, произведенных в «третьих странах», то ЕС применяет к ним свои внешние тарифы.

Сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел, безопасности и обороны находится вне рамок Соглашения о ЕЭП и развивается параллельно через заключение отдельных соглашений. Таким образом, формат ЕЭП дополняется членством Норвегии, Исландии и Лихтенштейна в шенгенской зоне, участием в проектах полицейского сотрудничества и представительством в различных агентствах ЕС, а также участием в отдельных миссиях и операциях Евросоюза. Согласно решению Совета о применении шенгенских правил в странах Северной Европы [145] , Норвегия и Исландия могут участвовать в разработке шенгенского законодательства, но без права принятия решений. Все три страны инкорпорировали в национальное право законодательные акты, относящиеся к шенгенскому сотрудничеству, присоединились к Дублинской системе предоставления убежища, имеют доступ к дактилоскопической базе Евродак, Шенгенской информационной системе и Визовой информационной системе. Норвегия и Исландия через специальное соглашение участвуют в Европейском ордере на арест и в сотрудничестве по борьбе с трансграничной преступностью и терроризмом. Обе страны участвуют в работе Европола и Евроюста и, вместе с Лихтенштейном, в работе агентства Фронтекс. Во всех перечисленных проектах страны ЕАСТ, входящие в ЕЭП, не имеют возможности участвовать в принятии решений, поскольку в этом процессе задействованы институты ЕС, в которые не входят представители этих стран, но обязаны исполнять принятые на себя обязательства.

145

2000/777/EC: Council Decision of 1 December 2000 on the application of the Schengen acquis in Denmark, Finland and Sweden, and in Iceland and Norway. OJ L 309, 09.12.2000.

Европейское экономическое пространство предусматривает постоянный процесс, частью которого является перманентное изменение законодательства стран ЕЭП в соответствии с принятием решений в рамках Единого внутреннего рынка ЕС. После принятия Лиссабонского договора выросла роль Европейского Парламента и Совета в процессе принятия решений в ущерб роли Комиссии, поэтому степень участия государств ЕАСТ, которые ведут переговоры именно с Комиссией, в этом процессе объективно снизилась. Формально сохраняя полноту национального суверенитета, Норвегия, Исландия и Лихтенштейн фактически передали значительную его часть Европейскому союзу, даже не будучи его членами.

Другой формат участия в интеграционных проектах ЕС представляет собой сотрудничество со Швейцарией. Взаимодействие сторон построено на серии двусторонних секторальных договоров, дающих Швейцарии право доступа на рынки ЕС и участия в шенгенской зоне. В настоящее время заключено около 120 соглашений между ЕС и Швейцарией, которые, однако, практически не охватывают сектор услуг. Страна фактически участвует в работе ЕВР на уровне свободы передвижения товаров и рабочей силы, но не является частью

рынков услуг и капитала. В соглашении о свободе передвижения [146] прописано два ограничения. Во-первых, в течение пятилетнего [147] транзитного периода Швейцария имела право применять квоты на въезд граждан ЕС. Во-вторых, в случае сложной экономической или социальной ситуации возможно применение «защитного положения», ограничивающего свободу передвижения.

146

Agreement between the European Community and its Member States, of the one part, and the Swiss Confederation, of the other, on the free movement of persons // Ofifcial Journal. 30.04.2002. № 114. L.

147

С момента вступления соглашения в силу.

Сотрудничество сторон осуществляется на основании международного права и не предполагает автоматической транспозиции законодательства ЕС в национальное право Швейцарии, что, с точки зрения Евросоюза, потенциально нарушает гомогенность единого внутреннего рынка [148] . Юрисдикция Суда ЕС не распространяется на Швейцарию, однако на практике в тех секторах, в которых заключены соглашения с ЕС, директивы и регламенты Евросоюза инкорпорируются в национальное право страны и признается их толкование Судом ЕС [149] . Кроме того, Швейцария вынуждена постоянно отслеживать принимаемые в ЕС законы для того, чтобы соблюдать собственные интересы. Швейцария еще в меньшей степени, чем страны ЕЭП, может оказывать влияние на принимаемые в ЕС законы, с которыми прямо или косвенно постоянно сталкиваются швейцарские деловые круги. Швейцария может осуществлять некоторый мониторинг деятельности ЕЭП через институты Европейской ассоциации свободной торговли.

148

Avery G. The European Economic Area Revisited / European Policy Centre, Brussels // Policy brief. 19 March 2012.

149

Piris J.-C. If the UK votes to leave: The seven alternatives to EU membership // CER. L. Jan. 2016. [Электронный ресурс]. URL:files/pb_piris_brexit_12jan16.pdf (Дата обращения: 05.05.2017).

Получив доступ на рынки ЕС, Швейцария несет значительную финансовую нагрузку по обеспечению функционирования ЕВР и смежных с ним областей. По оценке экспертов, Швейцария за 10 лет потратила на эти нужды около миллиарда евро [150] .

Несмотря на желание ЕС привлечь Швейцарию к более тесному сотрудничеству, не следует ожидать большей вовлеченности последней в проекты ЕС. Швейцария не готова идти ЕС на уступки в области регулирования работы банков и финансовой сферы. В результате банковское законодательство Швейцарии не признано эквивалентным правилам ЕС, поэтому директива о рынках финансовых инструментов (MiFID1) [151] не распространяется на Швейцарию [152] .

150

Buchan D. Outsiders on the Inside: Swiss and Norwegian Lessons for the UK // CER. // Policy brief. Sept. 2012. L. [Электронный ресурс]. URL:org.uk/publications/archive/policy-brief/2012/outsiders-inside-swiss-and-norwegian-lessons-uk (Дата обращения: 05.05.2017).

151

Directive 2004/39/EC. [Электронный ресурс]. URL:eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1398325978410&uri=CELEX:02004L0039-20110104 (Дата обращения: 05.05.2017).

152

Согласно этому законодательству, компании из любой страны могут оказывать институциональным клиентам банковские и финансовые услуги на территории ЕС, имея офис в одной из стран Евросоюза, в том случае, если законодательство страны исхода признается эквивалентным финансовому законодательству ЕС.

Установившиеся рамки сотрудничества оказались под угрозой из-за результатов референдума 2014 г., на котором швейцарцы высказались за введение квот на приезжающих на работу в страну граждан ЕС. Ранее Швейцария не предоставила право на свободу передвижения гражданам Хорватии. На эти действия Европейский союз отреагировал достаточно жестко. Был изменен статус Швейцарии в научно-исследовательских и обучающих проектах ЕС. На официальном уровне ЕС предупредил Швейцарию, что ограничение свободы передвижения приведет к отмене ряда двусторонних соглашений и потере доступа на внутренний рынок ЕС. В итоге правительство и Парламент Швейцарии приняли компромиссное решение. Во-первых, страна распространила правила свободы передвижения на Хорватию. Во-вторых, результаты референдума были оформлены достаточно специфическим образом, не ограничивая свободу передвижения, а предоставляя приоритет швейцарским гражданам, если есть претенденты должного уровня на предлагаемые вакансии [153] .

153

Free Movement of Persons Switzerland – EU/EFTA. [Электронный ресурс]. URL:(Дата обращения: 05.05.2017).

Рамки двусторонних соглашений ЕС и Швейцарии частично охватывают сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел. Швейцария с 2008 г. входит в шенгенскую зону, в результате чего перенесла все шенгенское законодательство в свое национальное право. Швейцария участвует в развитии шенгенских acquis, но не в принятии решений [154] . Швейцария как ассоциированный член присоединилась к Дублинской системе предоставления убежища, имеет доступ к дактилоскопической базе Евродак, Шенгенской информационной системе и Визовой информационной системе. Через двусторонние соглашения Берн принимает участие в работе агентств ЕС Фронтекс, Европол и Евроюст. ЕС и Швейцария заключили также соглашения о борьбе с мошенничеством в финансовой сфере. Швейцария в меньшей степени, чем страны ЕЭП, вовлечена в проекты пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС и не обязана, за исключением шенгенских правил, инкорпорировать законодательство ЕС в данной области.

154

В рамках шенгенской зоны формат Швейцарии аналогичен участию Норвегии и Исландии.