Европа XXI века. Новые вызовы и риски
Шрифт:
В ближайшие годы, видимо, будет создан еще один формат взаимодействия ЕС с новым важным партнером – Великобританией. На референдуме 23 июня 2016 г. большинство граждан Великобритании проголосовали за выход из состава Союза. Теперь Соединенное Королевство и Европейский союз должны будут найти новый формат отношений, учитывающий не только экономические параметры сотрудничества, но и проблемы обеспечения безопасности в самом широком смысле. Однако на этом пути уже возникли серьезные осложнения. Согласно заявлениям британского правительства [155] , Соединенное Королевство намерено покинуть не только ЕС, но и выйти из Единого внутреннего рынка ЕС, то есть отказаться от использования «норвежского сценария» и максимально дистанцироваться от влияния ЕС. Европейский союз принял британскую позицию. После получения официальной заявки от Великобритании о выходе из состава Союза, Европейский Совет сформулировал основные принципы будущих переговоров [156] . Следует отметить, что позиция ЕС оказалась достаточно жесткой. В частности, правительство Терезы Мэй предлагало вести параллельные переговоры об условиях выхода страны из ЕС и о будущем соглашении между ЕС и Соединенным Королевством. Руководство ЕС с таким подходом не согласилось. Из документа Европейского Совета следует, что начало переговоров о будущем формате отношений возможно только после «достижения значительного прогресса» [157] на переговорах об условиях выхода Великобритании из ЕС. Европейский союз предлагает решить сначала проблемы обеспечения
155
Plan for Britain. The government’s negotiating objectives for exiting the EU: PM speech. [Электронный ресурс]. URL:(Дата обращения: 05.05.2017).
156
European Council (Art. 50) guidelines following the United Kingdom’s notification under Article 50 TEU. [Электронный ресурс]. URL:en/press/press-releases/2017/04/29-euco-brexit-guidelines/ Дата обращения: 05.05.2017.
157
Ibidem.
В то же время лидеры ЕС и Британии подчеркивали, что в будущем стороны должны быть близкими партнерами, и это отвечает интересам обеих сторон. И хотя пока рано говорить о конкретном формате будущих отношений между ЕС и Великобританией, можно сделать некоторые предположения. Во-первых, в интересах обеих сторон не прерывать сотрудничество в сфере безопасности и борьбы с терроризмом. Возможно, Соединенное Королевство сохранит свое присутствие в работе таких агентств ЕС, как Европол и Евроюст, а также не потеряет доступ к дактилоскопической базе данных Eurodak. Сохранение двусторонних контактов Британии и стран ЕС в сфере безопасности и борьбы с терроризмом также представляется весьма вероятным. Во-вторых, в будущем сторонам нужно заключить новое торгово-экономическое соглашение, параметры которого пока не очерчены. Британское правительство предполагает подписать всеобъемлющее соглашение о свободной торговле и новое таможенное соглашение [158] . В рамках этих договоренностей торговля товарами между Великобританией и ЕС должна осуществляться с нулевыми тарифами. Британия также хотела бы сохранить свое участие в работе ряда агентств ЕС и не разрывать взаимодействие в сфере энергетики, транспорта и коммуникаций. В отношении торговли услугами, в том числе финансовыми, британское правительство хотело бы получить максимально свободный доступ на рынок ЕС. Однако параметры взаимодействия в финансовом секторе пока не ясны и зависят от желания сторон пойти на уступки и достигнуть взаимовыгодного компромисса. Следует отметить, лидеры ЕС неоднократно заявляли, что, выйдя из Евросоюза, Великобритания не сможет иметь те же льготы и преференции, что и 27 государств-членов. Поэтому пожелания британского правительства, скорее всего, претерпят значительную трансформацию при разработке будущих соглашений.
158
HM Government. The United Kingdom’s exit from and new partnership with the European Union. Febr. 2017. P. 35–49. [Электронный ресурс]. URL:uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/589191/The_United_ Kingdoms_exit_from_and_partnership_with_the_EU_Web.pdf (Дата обращения: 05.05.2017).
Отдельным вопросом станет взаимодействие стран ЕАСТ и Великобритании после выхода последней из состава Союза.
Особый формат отношений складывается у ЕС со странами – кандидатами на вступление. Привлекательность интеграционного проекта ЕС до сих пор не вызывает сомнения у стран Западных Балкан и Восточной Европы, стремящихся вступить в Европейский союз, невзирая на возможные сложности адаптации и в ряде случаев прохладное отношение самого Евросоюза. Для стран этих регионов присоединение к ЕС стало гарантией демократического пути развития и трансформации государства по модели западноевропейского образца. Получение статуса кандидата на вступление становится только первым шагом к заветной цели быть включенным в «закрытый клуб» ЕС. Кандидаты на вступление обязаны инкорпорировать весь свод законов Европейского союза в свое национальное право, а также принять меры для их реализации в практической плоскости. Комиссия отслеживает процессы имплементации и может затормозить переговоры о вступлении, если страна-кандидат не выполняет полностью требования ЕС. Для будущих членов ЕС перспектива вступления становится очевидным стимулом выполнения требований Евросоюза. Вовлеченность в интеграционные процессы ЕС позволяет странам-кандидатам позиционировать себя более успешными, чем страны, не имеющие такого статуса [159] .
159
Полывянный Д. И. «Балканизация» и «европеизация» на юго-востоке Европы // Современная Европа. 2015. № 5. С. 40.
Важной особенностью развития Европейского союза стало наличие внутри ЕС стран, в большей или меньшей степени вовлеченных в интеграционные проекты. Наличие неодинакового состава стран ЕС в зоне евро, шенгенской зоне и других проектах привело к различиям в правах и обязанностях государств-членов и, соответственно, к различному уровню наднационального компонента в управлении государствами.
Наиболее значительные ограничения национальных полномочий получили государства, перешедшие на единую европейскую валюту. Денежно-кредитная политика стран зоны евро находится в ведении Европейского центрального банка (ЕЦБ), который проводит независимую линию. Государства еврозоны не могут влиять на действия ЕЦБ, даже если проводимая им политика не отвечает национальным интересам. Государства, перешедшие на единую европейскую валюту, потеряли возможность самостоятельно проводить эмиссию денежной массы, девальвировать или ревальвировать валюту, изменять ставку рефинансирования в соответствии с текущей экономической ситуацией в стране. Эти функции перешли к ЕЦБ, основной целью которого является поддержание стабильности цен, то есть политика низкой инфляции в зоне евро вне зависимости от того, в какой фазе экономического цикла находятся государства еврозоны. Наиболее ярко ограничение полномочий государств-членов ЕС проявилось в рамках борьбы с последствиями финансово-экономического и долгового кризиса в странах еврозоны. Европейский центральный банк, Комиссия и часть государств – членов ЕС, в первую очередь Германия, видели выход из кризиса в усилении наднационального регулирования в области экономики и финансов, в первую очередь через ужесточение финансовой дисциплины государств-членов и контроль за ее соблюдением со стороны ЕС, а также создание Банковского союза. Такой процесс влечет за собой изменение законодательства для всего Евросоюза и перераспределение полномочий в пользу наднационального центра. Некоторые эксперты называют его «ползучей федерализацией» [160] .
160
Буторина О. В. Европейский союз после кризиса: упадок или возрождение? // Вестник МГИМО-Университета. 2013. № 4 (31). С. 73.
Пределы европеизации
Европеизация – неотъемлемая и постоянно функционирующая составляющая интеграционного процесса. Государства ЕС, участники Европейского экономического пространства, члены ЕАСТ, страны-кандидаты и даже внешние партнеры подвергаются ее воздействию вне зависимости от собственного желания; таким образом, европеизация – объективная реальность европейской интеграции. Каждый интеграционный формат в различной степени подвержен процессам европеизации, чем выше уровень вовлеченности стран ЕС и стран-партнеров в интеграционные проекты Европейского союза, тем, очевидно, большее влияние на них оказывает
Понятие европеизации многогранно и многовекторно, существуют различные направления ее реализации [161] . В научной литературе для характеристики влияния Европейского союза также используют термин EU-ization [162] . В целом европеизация понимается как двусторонний процесс, который подразумевает эволюцию институтов ЕС, оказывающих влияние на внутреннее развитие государств-членов. С одной стороны, нормы, правила и практики, устанавливаемые институтами Европейского союза, влияют на политические структуры и процессы в государствах-членах (движение сверху вниз – «top down»), а с другой стороны, сами государства ЕС оказывают значительное влияние на формирование упомянутых норм, правил и практик через трансляцию своих интересов на наднациональный уровень (движение снизу вверх – «bottom-up») [163] .
161
См., например: Olsen J. The Many Faces of Europeanization // JCMS. 2002. Vol. 40 № 5. Р. 921–952; Radaelli С. The Europeanization of Public Policy’ // The Politics of Europeanization / ed. by K. Featherstone and C. M. Radaelli. Oxford: Oxford University Press. 2003; Risse Т., Cowles М., Caporaso J. Europeanization and Domestic Change: Introduction // Transforming Europe. Europeanization and Domestic Change / ed. by M. Green Cowles, J. Caporaso, T. Risse. Ithaka, London.: Cornell University Press. 2001.
162
Wallace H. Europeanization and Globalization: Complementary or Contradictory Trends // New Political Economy. 2000. Vol. 5. № 3. P. 369–382.
163
B"orzel Т. Pace-Setting, Foot-Dragging and Fence-Sitting: Member State Responses to Europeanization // JCMS 2002. Vol. 40. № 2, Р. 193.
Если введение норм, правил и практик ЕС на национальном уровне требует серьезных трансформаций или не полностью отвечает интересам государства, страны – члены ЕС стараются минимизировать затраты на их реализацию [164] . Возможностей для такой минимизации несколько: блокирование или затягивание принятия и имплементации правовых актов, продвижение интересов государства при разработке правовых актов или общих подходов и концепций, создание внутренних коалиций из нескольких государств для продвижения общих интересов или блокирования/трансформации предложенных проектов.
164
Ibidem. P. 194.
Исследователи разделяют жесткую и мягкую европеизацию [165] , говоря о ее «двух лицах» [166] . Изменения, происходящие в государствах-членах и странах-кандидатах, становятся результатом совместного воздействия методов жесткой и мягкой европеизации.
Жесткая европеизация проявляется в трансфере правил, норм, процедур и политических парадигм со стороны ЕС государствам-членам. Примером жесткой европеизации можно считать имплементацию права ЕС в национальное право государств-членов. Вторичное законодательство ЕС (регламенты, директивы, решения) не требует ратификации на национальном уровне. Таким образом, после принятия закона на уровне ЕС государства-члены обязаны осуществить его транспозицию в национальное право, если речь идет о директивах, или он применяется сразу, если это регламент или решение. Комиссия отслеживает процесс имплементации директив и может обратиться в Суд ЕС, если государства-члены осуществляют его не полностью или не вовремя.
165
Radaelli C. The Europeanization of Public Policy. Op. cit. P. 30.
166
Mair P. The Europeanization Dimension // Journal of European Public Policy. 2 April 2004. № 11. P. 340–341.
Мягкая европеизация подразумевает трансфер стиля поведения, умение разделять ценности, доверять и сотрудничать с партнерами по Европейскому союзу, самоадаптацию. К мягкой европеизации можно также отнести «горизонтальный» процесс взаимодействия между государствами – членами ЕС [167] , в том числе через метод открытой координации [168] , сравнение и заимствование удачных практик.
Безусловно, влияние процессов европеизации на различные страны ЕС неодинаково и различается в зависимости от государства и направления сотрудничества. Но общим моментом становится изменение функций национального государства в рамках членства в Европейском союзе. При этом необходимо отметить, что государства-члены не только теряют часть полномочий, отдавая их на наднациональный уровень, и подчиняются общим правилам ЕС, но и приобретают новые возможности для продвижения собственных интересов, стараясь сделать их частью общих правил ЕС и таким образом максимизировать возможные бонусы от членства в ЕС и процесса европеизации. Важно отметить, что возможность продвижения своих приоритетов на наднациональный уровень появилась не только у самих государств, но и у различных групп интересов, которые объективно участвуют в формировании национальных или корпоративных преференций. В этих условиях государство становится проводником их интересов на наднациональный уровень.
167
Radaelli С., Pasquier R. Conceptual Issues // Europeanization: New Research Agendas / ed. by P. Graziano, M. Vink. London: Palgrave Macmillan, 2008. Р. 37–39.
168
Кавешников Н. Ю. Методы управления в Европейском союзе // Мировая экономика и международные отношения. 2015. № 8. С. 50.
Часто сталкиваются не только наднациональный и национальные интересы, но и различные приоритеты государств-членов, которые они продвигают на наднациональный уровень. Одной из таких точек столкновения стала общая либерализация экономики и правил функционирования различных областей сотрудничества в ЕС. Страны с различным типом регулирования национальной экономики ищут баланс между выгодой и затратами, транслируя свои приоритеты на наднациональный уровень. Навязывание высоких производственных и социальных стандартов государствам-членам с низким уровнем регулирования экономики позволяет поддерживать конкурентоспособность сильно зарегулированных стран. С другой стороны, либерализация рынков, идущая в ЕС, открывает новые возможности для производителей из стран с менее жестким режимом экономического управления, позволяя компенсировать введенные стандарты. Страны с высокой степенью регулирования экономики добиваются гармонизации своих высоких социальных и экологических стандартов на уровне ЕС, где они часто встречают сопротивление стран с более низким уровнем развития (догоняющих стран), которые хотели бы избежать лишних обязательств и использовать свои конкурентные преимущества [169] . Не всегда совпадают интересы и у экономических лидеров ЕС. Так, Великобритания, обладающая одной из наиболее открытых экономик в ЕС, всегда активно продвигала принципы либерализации и дерегулирования в экономике на наднациональном уровне. С другой стороны, Франция, традиционно защищающая национальных производителей, добилась, чтобы из преамбулы Лиссабонского договора было изъято положение о том, что одной из целей развития ЕС является свободная и неискаженная конкуренция.
169
B"orzel T. How the European Union Interacts with Its Member States // The Member States of the European Union / ed. by S. Bulmer, Ch. Lequesne. Oxford: University Press. P. 62–63.