Формы и методы государственного управления в современных условиях развития
Шрифт:
5. В зависимости от степени унификации административно-правовые функции органов исполнительной власти могут быть типизированными и специализированными.
Например, типизированными административно-правовыми функциями федеральных органов исполнительной власти являются предусмотренные Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и реализуемые федеральными органами исполнительной власти независимо от сферы их деятельности. К примеру, нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор, оказание государственных услуг, управление государственным имуществом. К специализированным административно-правовым функциям федеральных органов исполнительной власти следует отнести, к примеру, административно-правовые функции, осуществляемые в отдельных формально определенных сферах административно-правового регулирования: в сфере внутренних дел, юстиции, иностранных дел и др.
Предложенный подход к пониманию
1.3. Административно-правовые отношения в сфере исполнительной власти
Государственное управление, являясь комплексным экономико-политическим явлением, материализуется, получает социальную определенность через ряд взаимосвязанных, но самостоятельных правовых институтов, среди которых форма правления, представительная власть, законодательство, судебная система, государственное устройство, прокурорский надзор, исполнительная власть. Все они в совокупности призваны и предназначены для осуществления государственного управления в широком смысле.
Наделение исполнительной власти функцией монопольного управления экономическими, социальными, политическими процессами, текущими в стране означает потерю другими структурными элементами механизма управления самого смысла существования, превращение их в атрибутивные институты для «внешнего употребления». Такое положение вещей сложилось в частности, в результате государственного переворота 1917 года, результатом которого стало долгий период превалирования исполнительной власти над всеми другими государственными институтами. Правительство (Совет народных комиссаров и Совет Министров) было поставлено не только выше всех других органов государственной власти, но и над ними. Оставляя в стороне отдельную научную задачу исследования способов и форм осуществления подобной организации власти, отметим, что именно это приводило и приводит к неверному выводу о тождественности государственного управления и исполнительной власти. Причина этого, по мнению М. П. Петрова в том, что «Российская правовая политика в административной сфере… сохраняет черты излишне сильного административного влияния, авторитарности и политической конъюнктуры, что имеет внешнее выражение в гиперцентрализме и псевдомократическом характере власти, концентрации и централизации исполнительной власти, декоративности принципа разделения властей…». [76] По нашему глубокому убеждению, исполнительная власть должна рассматриваться только в системе взаимодействия с другими институтами власти – Президентом, Федеральным собранием, Верховным судом, Генеральной прокуратурой, властью и полномочиями субъектов федерации. Кабинет министров РФ – прежде всего орган власти, ответственный за организацию, юридическое и финансовое обеспечение выполнения актов других органов власти – федеральных законов, указов Президента, международных договоров, действующих на территории РФ, судебных решений. Именно для осуществления этой главной задачи по Конституции РФ Кабинет Министров наделяется собственными полномочиями и функциями, в том числе по руководству всей системой органов исполнительной власти – министерствами, агентствами, службами, надзорами, находящимися в ведении Правительства РФ. Полномочия Кабинета Министров РФ, таким образом, состоят как минимум из двух крупных пакетов – по руководству нижестоящими органами исполнительной власти и по организации правоприменительной деятельности и актов, принятых другими органами государственной власти.
76
М. П. Петров. Исполнительная власть и общество в условиях реформы. Саратов 2009. С. 58.
При всей условности подобного деления функций Правительства РФ, необходимо подчеркнуть, что от качества организационной работы по исполнению принятого федерального закона, указа Президента, ратифицированного международного договора во многом зависит эффективность государственного управления в целом. Стало например, печальной традицией отсутствие соответствующих подзаконных актов, утверждаемых Правительством РФ на момент введения в действие того или иного федерального закона. Если принять во внимание, что до 80 % всех принимаемых федеральных законов инициируется самим Правительством, то разрегулированность отношений по линии «Кабинет Министров – Федеральное собрание» – самый лояльный вывод из сложившейся ситуации. Но возможно и другое предположение – федеральные законы не должны содержать указаний на необходимость принятия тех или иных подзаконных актов, а их разработка и принятие относится к обязанностям и ответственности правительства как органа власти, обладающего всей информацией о потребностях, вызываемых принятием нового закона в подзаконных актах в зависимости от потребностей практики.
При более широком взгляде на проблему становится весьма заметным, что несмотря на коренную реконструкцию социально-экономического строя в России в конце прошлого столетия до сих пор жива традиция понимания Правительства как «квази-законодательного» органа, принимавшего основополагающие для жизни всей страны акты либо самостоятельно,
В пределах концепции, реализованной принятием Конституции РФ, отдельной сферой правового регулирования является организация деятельности системы органов исполнительной власти. Эту функцию выполняет Правительство РФ, министерства РФ, исполнительные органы общей компетенции субъектов федерации. Что же касается сферы экономики и сферы социально-культурного строительства роль исполнительных органов состоит в организации воплощений законов, указов Президента и ратифицированных международных договоров в правоприменительную практическую деятельность подведомственных органов и организаций. Соответственно, органы исполнительной власти выступают реципиентами как самого закона, указа, договора – как его адресаты, так и управленческого воздействия по поводу реального исполнения этих актов. Именно в этой сфере, а именно в сфере взаимоотношений органа исполнительной власти и организаций, учреждений, объединений граждан и граждан как таковых и осуществляется исполнительная власть и применяются различные методы ее реализации.
Как бы ни были совершенны, точны и императивны акты управления системой исполнительных органов, только конечный их адресат – низовой орган («полевая» исполнительная структура) обладает всем набором функций и полномочий исполнительного характера; он же является подконтрольным субъектом для вышестоящих органов, истцом и ответчиком по вопросам, требующим судебного разбирательства и т. д.
Важной тенденцией совершенствования аппарата управления, проявившейся в связи с проведенной в 2004 году административной реформой, стало выступление органов исполнительной власти в качестве самостоятельного субъекта, с определенной долей автономией воли, с установленными законом пределами дискреции и компетенцией. Сыграло свою роль развитие судебного и административного законодательства, направленного на судебную защиту прав граждан и организаций. Органа исполнительной власти, еще недавно пользовавшегося почти полным иммунитетом от судебного преследования, стали его терять по многим аспектам своей деятельности. Здесь не только прецеденты «шумных» дел с пожаром в «Серой лошади» или аварий теплохода «Булгария», но и многочисленные случаи привлечения к административной и имущественной ответственности исполнительных органов и их должностных лиц за правонарушения в области таможенного дела, энергетики, экологии, налогообложения, санитарного надзора и т. д.
Логическим следствием этого процесса, который еще не закончился, является отказ теории и практики от отождествления органа исполнительной власти с государством. Последнее возможностями своей законодательной власти определяет права и обязанности органа исполнительной власти, а силами прокуратуры и суда осуществляет общий и судебный контроль за его деятельностью, включая возможное привлечение к юридической ответственности. Из простой, даже наивной констатации того, что орган исполнительной власти не есть государство, вытекают достаточно серьезные вопросы и важнейший из них – о правовой природе компетенции органа исполнительной власти.
Исторически, принимая во внимание размеры страны, ее национальный состав, угрозы, проистекавшие на протяжении столетий для целостности России и ее существования как единого государства, в общественном сознании, сложился «вотчинный» или удельный способ управления, основанный на автономном осуществлении государственной власти назначаемыми из центра наместниками – генерал-губернаторами, губернаторами, уездными начальниками. С возникновением отраслевого управления «вотчинный» метод наделения компетенцией распространился и на министров, народных комиссаров, руководителей главков, объединений, госпредприятий. В нашем понимании «вотчинный» метод состоит в наделении руководителя в пределах территории или отрасли практически неограниченными полномочиями с возложением одновременно ответственности за состояние дел в целом, за достижение результата, обозначенного как задание. Ввиду несовместимости для сравнения полномочий с достигнутым результатом первые рассматривались как способы достижения заданного результата. Отсюда почти абсолютная власть руководителей оборонных программ в послевоенные годы, статус первых секретарей областных партийных комитетов КПСС, объем полномочий министров СССР и руководителей объединений и предприятий, командиров воинских частей.
Руководящей идеей долгое время служила гармонизация вертикали власти – обеспечения приоритета вышестоящего звена государственного управления перед нижестоящим звеном. В сущности, еще недавно существо нормативного правового регулирования управленческих отношений сводилось к распределению компетенций между уровнями исполнительной власти. Компетенциональная регламентация состояла либо в централизации – передаче решения тех или иных вопросов на более высокий уровень управления, либо в децентрализации, т. е. движении в обратном направлении. Присутствовало и горизонтальное движение, самым ярким примером которого служит создание региональных Советов народного хозяйства (совнархозов), упраздненных в 1965 году. Однако распределение или перераспределение управленческих функций и полномочий не затрагивало природы самой исполнительной власти, построенной, как до октябрьского (1917 года), так и после него на основе отправления властных полномочий одной стороной и обязанности другой стороны использования соответствующих требований, т. е. принципа «исполнение прежде всего должно соответствовать повелениям».