Формы и методы государственного управления в современных условиях развития
Шрифт:
Еще одной важнейшей проблемой является совершенствование законодательства об административной ответственности. Представляется весьма дискуссионной необходимость обновления этого института путем проведения третьей кодификации в силу следующих обстоятельств. Во время принятия ныне действующего КОАП РФ институт административной ответственности представлял собой правовое поле, сложившееся в ходе продолжительного по времени нормотворчества и нуждавшееся в упорядочении путем кодификации. Но возникший в 2001 году КОАП РФ посредством внесения множественных в него дополнений и изменений, мало связанных с текущим регулятивным регулированием, перенес центр тяжести на применение конкретных составов административных правонарушений, оставив без внимания другую функцию КОАП – защиту граждан и организаций от необоснованного применения к ним мер административной ответственности.
Дело в том, что никакое правонарушение не имеет отраслевой принадлежности и до юридического квалифицирования как преступления, гражданско-правового, административно-правового деликта, экологического, трудового или иного события, требующего юридической оценки, остается для права ничем иным как деянием. Однако Особенная часть КОАП допускает отнесение к категории административных правонарушений, деяний, не прошедших юридическую квалификацию и, вполне вероятно, не являющихся правонарушением вообще. Поэтому предпочтительным выглядит предложение формирования законодательного акта об административной ответственности – по аналогии с Уголовным Кодексом, регулирующим отношения, связанные с уголовной ответственностью, а не с уголовными правонарушениями.
Действующий КОАП РФ не свободен от критики и по другим основаниям. В нем, в частности, определяется административная ответственность как должностных и физических лиц, так и лиц юридических, налагаемая по принципиально другим правилам; бросается в глаза излишняя дробность составов административно-правовых составов и тенденция дальнейшего их увеличения; во многих случаях составы КОАП предусматривают административную ответственность за гражданско-правовые, финансовые и иные нарушения, защищаемые в исковом порядке, и др.
Глубокой научной проработки заслуживает феномен «штрафомании» – дробления административных составов, расширения круга административно-наказуемых деяний, увеличение размеров штрафов и т. д. Как недопустимую следует рассматривать практику наделения каждой исполнительной службы полномочиями на применение мер административной ответственности, проявляющую неспособность этих служб обеспечить выполнение своих функций иными мерами и средствами.
Думается, обсуждаемые недостатки как действующего КОАП, так и его новых редакций, носят «врожденный» характер и кодификационным путем не могут быть исправлены. На мой взгляд, нормы об административной ответственности за конкретные нарушения есть неотъемлемая часть соответствующих позитивных законодательных актов и в отрыве от последних приобретают характер мер объективного вменения как применяемые без квалификации деяния как противоправного, виновного и нарушающего порядок государственного управления и осуществления исполнительной власти.
Выскажу довольно спорное соображение о том, что с принятием Кодекса административного судопроизводства особенная часть КОАП будет постепенно терять значение, а соответствующие санкции найдут в материально-правовом смысле воспроизведение в специальных законах, в том числе и пока не существующих. Этим путем, возможно, удастся снизить уровень дискреции и волеусмотрения при наложении административной ответственности. Отдавая должное КОАП как важнейшему шагу по формированию института административного принуждения, допустимо признать, что как единый кодифицированный акт он свою роль выполнил и во многом исчерпал свое предназначение. На его место мог бы прийти Федеральный закон об административной ответственности, воспроизводящий вопросы законоговорения, содержащиеся сейчас в Общих положениях (раздел 1) и разделах III–V ныне действующего КОАП РФ.
Впрочем, сказанное может быть актуально только в следующей итерации совершенствования законодательства об административной ответственности, т. е. через 8–10 лет. Сейчас же хотелось бы подчеркнуть, что юридическая структура этого института включает в себя как материально-правовую стадию – установление деяния, квалификацию его как административного правонарушения, производство по такому делу, назначение административного наказания, так и судебную стадию – контроль суда за законностью деятельности органа исполнительной власти (если таковой участвовал в рассмотрении дела). И если первая стадия – составная часть реализации компетенции органа государственной или муниципальной власти, то вторая относится к иной сфере правоприменения, а именно – к судебному праву. В интересах общества в целом и в целях юридической чистоты деятельности госаппарата была бы целесообразна автономизация этих разнородных видов управленческой деятельности.
Масштабы и роль исполнительной власти в условиях действия новой социально-экономической формации в России выдвигают для обсуждения вопрос о предмете административного права. Совершенно ясно, что публичное правовое регулирование не может ассоциироваться только с административным правом, но последнее выступает комплексом универсальных юридических конструкций, – своеобразной общей частью для целой группы правообразований публичного характера. В эту группу входит антимонопольное законодательство, медицинское и образовательное право, энергетическое право, бюджетное, налоговое, миграционное право, экологическое, информационное, горное право и т. д.
Невозможно, да и не нужно искать в этой конгломерации признаки некоей суперотрасли. Более перспективно, на мой взгляд, выявление того общего набора юридических конструкций, который объединяет публично-правовое материальное право в целях создания юридического режима осуществления исполнительной власти в государственном управлении.
В одних сферах такие конструкции превалируют (так, миграционное право тождественно «классическому» административному праву), в других – составляют лишь часть регулятивного инструментария, как, скажем, в медицинском или образовательном праве, в третьих – только образуют своеобразную «ось» государственного воздействия на социально-экономические процессы (право собственности, управление оборотом ценных бумаг и др.).
Научная классификация всего спектра форм и методов осуществления исполнительной власти, юридических конструкций, их составляющих, может привести не только к сдвигам теоретического толка, а именно, к формированию новой концепции особенной части административного права, но и, возможно, станет основой для законодательного «прорыва» в сферу сущностного регулирования отношений, складывающихся в области государственного управления социально-экономических развитием страны. Потенциал науки административного права, долго сдерживаемый то увлечением экономическими методами управления, то приоритетом частного права над правом публичным, то уклоном в сторону полицейского права в ущерб другим сферам административистики, все же найдет свою реализацию в целях замены субъективизма и экспериментаторства на научно-обоснованную, выверенную теорией государственную политику.
1.4. Государственное управление: проблемы совершенствования
«В России любят затевать реформы только потому, что так легче скрывать неумение править»
Проблема качества государственного управления, повышения его эффективности продолжает оставаться для современной России остро актуальной. Приходится признать, что за годы административной реформы решить ее так и не удалось. Более того, проблема эта заметно обострилась в результате введения антироссийских санкций со стороны стран Запада и их союзников. В условиях санкций эффективное государственное управление способно заметно сгладить их негативные последствия для экономики страны, отдельных граждан и общества в целом. Это значительный внутренний резерв, мобилизовав который, государство может успешно противостоять внешнему давлению.