Формы и методы государственного управления в современных условиях развития
Шрифт:
Напомним, масштабная административная реформа в России началась после направления тогдашним Председателем Правительства Российской Федерации М. М. Касьяновым письма № МК-П26–49 от 18 декабря 2002 г. в адрес Президента Российской Федерации, [82] в котором излагались основные направления преобразований в сфере государственно управления и намечались этапы их осуществления на период 2003–2004 годов. Необходимость проведения административной реформы обусловливалась нарастающим разрывом между потребностями современного российского общества и ныне существующим уровнем результативности функционирования исполнительной власти в стране. Это обстоятельство, по мнению Председателя российского правительства, все в большей степени сдерживало поступательное развитие общественных отношений в Российской Федерации. Глава государства наложил на письмо резолюцию «согласен». Таким образом, был дан старт современному этапу административной реформы, которая пока так и не пришла к своему закономерному финишу – эффективному государственному управлению, компактному и профессиональному, некоррумпированному государственному аппарату.
82
Документ официально
Вопрос эффективности государственного управления исключительно важен. Неэффективность управления во многих случаях приводит к тяжелейшим последствиям, нарушениям основных конституционных прав граждан. Выражая серьезную обеспокоенность неестественной «убылью» населения, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации в своем ежегодном докладе специально отметил: «пожалуй, главное, в чем можно упрекнуть Правительство страны – это отсутствие гибкой и динамичной системы действий, направленных на опережение и недопущение развития негативных процессов, приводящих к драматическим последствиям». [83] Такое положение российский омбудсмен назвал не иначе как очевидный «дефект управления», непосредственно влияющий на основополагающее право человека на жизнь. Недопущение таких дефектов – первейшая задача государства.
83
Российская газета. 2016. 24 марта.
Закономерно поэтому, что вопросы совершенствования государственного управления находятся в центре внимания Правительства Российской Федерации, как конституционного органа, осуществляющего исполнительную власть в стране, что нашло отражение в таком базовом во всех отношениях документе как Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года. [84] С учетом сложной экономической ситуации в стране, которая обусловлена значительным снижением мировых цен на нефть и антироссийскими санкциями со стороны стран Запада и их союзников, первоначальная редакция документа от 31 января 2013 г. была скорректирована. В настоящее время реализуется новая редакция Основных направлений от 14 мая 2015 г. Есть в них и отдельный раздел V. «Повышение качества государственного управления». По каким же направлениям предполагается решать эту важную во всех отношениях задачу? В рамках раздела вычленено четыре подраздела: эффективность государственных расходов; эффективность управления государственной собственностью; качество государственных услуг, оказываемых органами государственной власти; эффективность исполнения функций государственной власти. Рассмотрим некоторые из них подробнее.
84
http://www.governmment.ru Дата обращения 17.06.2016.
Если говорить о таком во всех отношениях исключительно важном в условиях рыночной экономики направлении, как эффективность управления государственной собственностью, то следует безусловно поддержать курс российского Правительства на выход государства из непрофильных активов и сокращение тем самым государственно присутствия в экономике. Сокращение государственного сектора позволит привлечь в бюджет дополнительные средства, снизит коррупционные риски, которые присутствуют там, где есть возможность распоряжаться государственным имуществом и бюджетными средствами. Процесс приватизации подавляющего числа объектов нестратегического назначения планируется завершить к 2018 году. Вместе с тем, думается, нельзя повторять ошибки прошлых лет, когда высоколиквидные активы государства передавались в частные руки, как оказалось впоследствии, во многих случаях не только не самые чистые, но и не самые умелые и трудолюбивые. И здесь очевидный интерес представляет предложение Президента Российского Союза Промышленников и Предпринимателей А. Н. Шохина, который на встрече с Президентом Российской Федерации 15 февраля 2016 года отметил, что «очень важно обеспечить социальную направленность приватизации». [85] Суть предложения сводится к тому, что в приватизации на рыночных условиях должны участвовать негосударственные пенсионные фонды. Это позволит с одной стороны привлечь в экономику долгосрочные вложения, а с другой – повысить устойчивость пенсионной системы.
85
http://kremlin/ru/events/president/news/51329 Дата обращения 17.06.2016.
Во многом ключевым является подраздел «эффективность исполнения функций государственной власти». Повышение эффективности деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти планируется достигнуть за счет: оптимизации и сокращения неэффективных государственных функций и, устранения их дублирования; совершенствования процессов принятия и исполнения решений с целью разумного сокращения согласительных процедур и повышения ответственности головного ведомства за конечный результат; внедрения в деятельность органов власти методов проектного управления; снижение объемов документооборота, максимального его перевода в электронный вид. Справедливости ради нужно отметить, что ничего принципиально нового не предлагается. Фактически налицо лишь интерпретация положений административной реформы прежних лет. К примеру, именно с анализа функций федеральных органов исполнительной власти, выявления дублирующих и избыточных в свое время и начиналась административная реформа. Вместе с тем, следует безусловно поддержать дальнейшее расширение использование современных информационных технологий, перевод документооборота в электронный вид. Это позволит не только снизить бюджетные расходы на государственное управление, но и сделает деятельность государственных органов, прежде всего, органов исполнительной власти более открытой, а потому и более подконтрольной обществу. Как верно отмечает, Э. В. Талапина, открытость исполнительной власти способствует, с одной стороны расширению возможностей бизнеса (в лице его объединений) и гражданского общества влиять на принимаемые решения нормативного характера, а с другой стороны, дает возможность конкретным частным субъектам защищаться от возможных неправомерных действий власти. [86]
86
См.: Талапина Э. В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект). Монография. М., 2015. С. 154.
Опыт экономически развитых правовых демократических государств современного мира убедительно показывает, что проблема эффективного государственного управления неразрывно связана с проблемой коррупции. Российское правительство продолжает курс на формирование системы противодействия коррупции, в том числе за счет создания условий для активного гражданско-общественного контроля за эффективностью государственных расходов и инвестиций с государственным участием, а также общественного мониторинга и контроля за деятельностью органов государственной власти.
Обратиться к теме государственного управления, нельзя не признать, довольно «заезженной», автора во многом побудила появившаяся в прессе информация о том, что Правительство готовится к очередной, да именно очередной! масштабной реформе системы управления. [87] Тогда возникает резонный вопрос: а что же тогда было в предыдущие без малого полтора десятка лет административной реформы, если по их прошествии снова нужна очередная «масштабная реформа системы управления». Думается, не подведя публично итоги преобразований прошлых лет, которые, очевидно, не дали ожидаемых со стороны общества и государства результатов, не назвав персонально ответственных за это лиц, продуктивно двигаться вперед не получится. Тем более, что о необходимости «масштабной реформы системы управления» говорит именно тот, кто долгое время стоял, что называется у руля административной реформы прошлых лет, а именно бывший глава Минэкономразвития России, а ныне – президент Сбербанка Г. О. Греф.
87
См.: Правительство готовится к масштабной реформе системы управления. Возможно оно перестанет работать по поручениям президента// Ведомости. 2016. 16 марта.
Цель реформы – перейти от ручного управления, от работы по поручениям, главным образом, поручениям Главы государства к проектной работе. По замыслу «новых старых» или, если угодно, то «старых новых» реформаторов, предлагается создать центр управления реформами и реализации ключевых проектов. Это должна быть комиссия, которую возглавит Президент, его зам – Председатель Правительства, курировать будет один из вице-премьеров. Его основные функции – повышать эффективность министерств по 5–7 основным ключевым показателям эффективности (KPI) координировать небольшое количество проектов. Главная цель – учить министерства реализовывать проекты. Однако возникает резонный вопрос: должны ли министерства вообще заниматься какими-либо проектами? Как известно в ходе административной реформы был издан Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». [88] Согласно данному нормативному правовому акту федеральное министерство является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Таким образом, в случае реализации так называемой «проектной модели» будет иметь место отход от одного из базовых положений административной реформы, определявшего статус федерального министерства. Вряд ли с таким подходом можно согласиться.
88
СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
Следует сказать, что политическое решение о переходе к проектной модели государственного управления было принято, когда в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2015 года [89] было предложено создать механизм сопровождения значимых проектов. Этим, отметил Глава государства, мог бы заняться специальный проектный офис. Его разработкой было поручено заниматься председателю российского Правительства. В одном из своих выступлений он пояснил, что проектная работа подразумевает жесткие требования к государственному управлению, по сути, переход на новое качество управления. Это максимальная концентрация ограниченных финансовых ресурсов и на федеральном, и на региональном, и на местном уровнях. И это четкая координация всех задействованных в этой работе уровней власти, структур и, конечно, человеческого капитала. В конечном счете это и более высокая персональная ответственность. [90]
89
Российская газета. 2015. 4 декабря.
90
http://government.ru/news/24742/ Дата обращения 03.11.2016.
Справедливости ради нужно сказать, что попытка ввести проектное управление (project management) в Российской Федерации не нова и базируется на зарубежном опыте, в частности, опыте Великобритании. Еще в разгар административной реформы, причем в намного более благоприятных для страны экономических условиях второй половины 2000-х годов, поднимался вопрос о переходе на проектное управление. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, [91] говорилось не много не мало, а о реализации административной реформы по восьми основным направлениям, одним из которых было «Управление по результатам». Целью реализации данного направления, в частности, являлось внедрение проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях. Специально отмечалось, что внедрение проектного управления в равной мере важно и для успешного проведения административной реформы и для решения других задач, связанных с реализацией полномочий органов исполнительной власти.
91
СЗ РФ. 2005. № 46. С. 4750.