Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения
Шрифт:
Установление столь низких «пороговых значений» в России объясняется прежде всего желанием законодателя поддержать субъектов малого и среднего предпринимательства. [652]
В то же время такие «пороговые значения» весьма осложняют деятельность государственных и муниципальных заказчиков, сотрудникам которых приходится помимо своих прямых обязанностей тратить достаточно много времени на составление многочисленных технических заданий, спецификаций и прочих документов, необходимых для нормального проведения торгов (запроса котировок). [653]
652
См.: Система госзакупок: на пути к новому
653
В этой связи представляет интерес высказывание Г.Б. Добрецова, который называет размещение заказа у единственного поставщика «практически беззатратным способом» закупки, а запрос котировок – «малозатратным» (см.: Добрецов Г.Б. К вопросу о выборе способа размещения заказа: защита конкуренции и эффективное использование средств // Государственные и муниципальные закупки-2009: сборник докладов. – М., 2010. – С. 294).
Отсюда следует, что низкие «пороговые значения» существенно повышают издержки организаций-заказчиков, а значит, государства.
Получается, что акцент на достижении одной цели Закона № 94-ФЗ («расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия») ставит под сомнение реализацию его другой цели («эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования»; ст. 1 Закона).
Эффективность расходования бюджетных средств должна достигаться минимальным количеством затрат на процесс исполнения нормативных и процедурных обязательств заказчиками [654] . Затраты на проведение закупок являются весьма важной составляющей «закупочной системы» страны и требуют обязательного учета при расчете «пороговых значений».
654
Воробьева О.М. Анализ эффективности функционирования системы размещения заказов в Российской Федерации // Государственные и муниципальные закупки-2009: сборник докладов. – М., 2010. – С. 22.
Как отмечает А.А. Храмкин, в США одним из органов, осуществляющих закупки широкой номенклатуры товаров, работ и услуг для государственных заказчиков, является Администрация общих услуг (General Services Administration, GSA), затраты которой на проведение самих закупочных процедур в 2002 г. составили 2,07%, а в 2004 и 2005 гг. – 1,75%. [655]
В России, в отличие от размеров официальной экономии от применения Закона о размещении заказов, не публикуются отчеты о расходах на «закупочную систему», хотя Законом № 94-ФЗ предусмотрены институты, направленные на уменьшение этих расходов (например, совместные торги). Отсутствие должного учета затрат на функционирование системы государственных закупок представляется очевидным ее «пробелом».
655
См.: Храмкин А.А. Указ. соч. – С. 194.
Крайне низкие «пороговые значения» включения закупочного механизма по Закону о размещении заказов, по нашему мнению, являются также одной из причин развития так называемого конкурсного рейдерства в нашей стране.
Низкие «пороговые значения» обеспечивают потенциальных участников размещения заказов по всей России, в том числе недобросовестных, большим количеством закупочных процедур. Такая ситуация позволяет группе «недоброжелателей» какого-либо государственного (муниципального) заказчика практически полностью «блокировать» его работу: поскольку заказчик вынужден часто проводить хотя бы запросы котировок, недобросовестным участникам размещения заказов достаточно побеждать в них и не исполнять контракты (либо уклоняться от их заключения).
В связи с изложенным представляется необходимым увеличение «пороговых значений» по законодательству Российской Федерации о размещении заказов. Новые показатели должны в максимально возможной степени учитывать как интересы поставщиков и заказчиков, так и интересы государства в целом. [656]
Стоит также заметить, что «пороговые значения» в сфере публичных
656
Отметим, что попытки повысить «пороговые значения» в закупочной системе России уже предпринимались. В частности, в апреле 2009 г. группа депутатов внесла в Государственную Думу проект закона, предусматривающий увеличение «порогов» при размещении заказов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) со 100 тыс. руб. до 250 тыс. руб., а при размещении заказов путем запроса котировок – с 500 тыс. руб. до 750 тыс. руб. (см.: Текущая информация о проектах законодательных и иных нормативных правовых актов (27 марта – 22 апреля 2009 г.) // Законодательство и экономика. – 2009. – № 5).
В заключение отметим, что в ЕС и на Украине предусмотрена дифференциация «пороговых значений» в зависимости от того, что является предметом закупки: товары, работы или услуги. Законодатель в данном случае исходит из того, что при закупках товаров «личность» поставщика не должна играть для заказчика столь важную роль, как при закупках работ или услуг, в связи с чем «пороговые значения» в этих случаях могут быть установлены на более низком уровне. Таким образом, торги и иные конкурентные способы размещения заказов при закупках товаров проводятся чаще.
Напротив, при закупках услуг или работ «пороговые значения» устанавливаются на более высоком уровне. Заказчику в данных случаях предоставляется возможность при относительно небольших размерах заказов выбирать конкретного поставщика (с которым наработаны деловые связи, имеется положительный опыт работы и т. д.) и заключать с ним контракт без проведения «сложных» закупочных процедур. Здесь более высокие «пороговые значения» выступают своего рода гарантией для заказчика от потенциальных «неприятностей» в виде «новых» поставщиков (которые могут появиться в результате проведения торгов или осуществления иных способов размещения заказов), деловая репутация которых неизвестна или мало известна этому заказчику. Дифференциация «пороговых значений» представляется вполне уместной и в нашей стране. В то же время этот вопрос требует дальнейшей проработки.
В заключение еще раз отметим, что размещение государственного (муниципального) заказа – это сложный юридический состав, состоящий из совокупности юридических фактов – действий (гражданско-правовых и, в предусмотренных Законом случаях, административно-правовых актов), а также, в определенных Законом случаях, событий, – влекущих заключение государственного (муниципального) контракта, гражданско-правового договора бюджетного учреждения или иного гражданско-правового договора с целью удовлетворения государственных (муниципальных) нужд.
Торги представляют собой механизм определения контрагента и установления существенных условий заключаемого с ним договора, а не способ заключения договора (во всех случаях проведения торгов, в том числе при размещении публичных заказов). Критерием отнесения способов размещения заказов к торгам должна выступать состязательность сторон при размещении заказов, их активная борьба за заказ, выражающаяся в подаче заявки на участие в торгах (в конкурсах, запросах предложений, запросах котировок), непосредственном участии в процессе торга (в аукционах) и др. К торгам следует относить не только аукционы и конкурсы, но также запросы котировок и запросы предложений.
Основанием разделения конкурсов и аукционов должен выступать не только критерий определения их победителей (цена – в аукционе; цена и другие критерии – в конкурсе), но также и порядок проведения этих процедур и определения их победителей («пошаговое» снижение цены, возможность неоднократного изменения ценового предложения со стороны участников, «автоматическое» определение победителя – в аукционе; рассмотрение и оценка заявок, вынесение решения о победителе комиссией – в конкурсе).