Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения
Шрифт:
Цена как существенное условие государственного (муниципального) контракта
По общему правилу, цена не является существенным условием договора. Однако для государственного (муниципального) контракта цена является существенным условием, на чем акцентируют внимание многие специалисты [687] . Таким образом, контракт не может считаться заключенным, если в нем не указана его цена.
Цена – экономическая категория с двумя основными составляющими: стоимость как мера воплощенных в товаре общественно полезных затрат труда и полезность товара, определяющая спрос на него [688] . Цена означает количество денег, за которое продавец согласен продать (цена продавца), а покупатель готов купить (цена покупателя) единицу товара. [689]
687
См.: Тарабаев П.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2009. – С. 19; Практика применения Гражданского кодекса РФ частей второй и третьей / А.Б. Бабаев; и др.; под общ. ред. В.А. Белова. – М., 2009. – С. 140; и др.
688
Предпринимательское
689
Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь // СПС «КонсультантПлюс».
Цена государственного (муниципального) контракта, как правило, устанавливается в виде определенной денежной суммы. Исключением из указанного правила является цена государственных или муниципальных энергосервисных договоров (контрактов) (гл. 7.1 Закона № 94-ФЗ, введена в действие Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ [690] ). В соответствии с ч. 12 ст. 56.1 Закона № 94-ФЗ контракт на энергосервис заключается по цене, которая определяется в виде соответствующего процента экономии расходов заказчика на поставки энергетических ресурсов. Оплата контракта на энергосервис осуществляется исходя из размера предусмотренных контрактом экономии соответствующих расходов заказчика на поставки энергетических ресурсов в натуральном выражении, а также процента такой экономии, определенной в стоимостном выражении по ценам (тарифам) на соответствующие энергетические ресурсы, фактически сложившимся за период исполнения контракта (ч. 16 ст. 56.1 Закона № 94-ФЗ).
690
Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2009. – № 48. – Ст. 5711.
Цена государственного (муниципального) контракта, по общему правилу, является твердой [691] . Исключениями из этого правила являются договоры энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии (п. 2.1 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ); контракты, которыми устанавливается цена на единицы услуги, работы, запасной части к технике (ч. 4.2. ст. 9 Закона № 94-ФЗ) и другие договоры (контракты), указанные в ч. 4.1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ.
691
По мнению ФАС Московского округа, «твердая цена» является определяющим признаком отнесения договора к контракту для государственных и муниципальных нужд, наряду с целью заключения договора (см. постановление ФАС Московского округа от 1 сентября 2009 г. № КГ-А40/8281-09 по делу № А40-90204/08-113-783 // СПС «КонсультантПлюс»).
Изменение условий контракта, в том числе увеличение цены товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена федеральным законом, является административным правонарушением и влечет ответственность соответствующих должностных лиц государственного (муниципального) заказчика (ст. 7.32 КоАП РФ).
Цена государственного (муниципального) контракта является, как правило, ключевым критерием определения победителей на торгах, проводимых при размещении государственного (муниципального) заказа. При некоторых способах размещения заказа (аукцион, запрос котировок) цена является единственным критерием определения победителя. Чем ниже цена, предлагаемая участником размещения заказа, тем больше шансов у него получить соответствующий заказ.
Предусмотренные Законом № 94-ФЗ способы размещения заказов ориентированы прежде всего на снижение цены государственного (муниципального) контракта. [692]
Однако следует обратить внимание на то, что в соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона о размещении заказов его действие направлено не на минимизацию расходов средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, а на эффективность использования этих средств.
692
В то же время, как мы уже отмечали, в некоторых случаях аукцион проводится путем повышения цены контракта (ч. 6.1 ст. 37, ч. 18 ст. 41.10 Закона № 94-ФЗ).
Согласно ст. 34 БК РФ, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Как мы видим, эффективность использования средств достигается либо минимизацией соответствующих расходов, либо «достижением наилучшего результата». Таким образом, только лишь снижением финансового бремени соответствующего публично-правового образования или государственного (муниципального) заказчика она не ограничивается [693] . Эффективно – не обязательно дешево. «Достижение наилучшего результата» бывает несовместимо с минимизацией соответствующих расходов. В этих случаях дешевизна ведет как раз к неэффективному использованию средств. И это, по нашему мнению, в настоящий момент не учитывает в должной степени Закон о размещении заказов. «Важно помнить, что цена сама по себе не является адекватным показателем всех соответствующих затрат, – пишет Г.И. Мартыненко. – Заявка с самой низкой ценой не обязательно обеспечит наилучшую отдачу от вложенных средств». [694]
693
В связи с этим, представляется ошибочной точка зрения Д.В. Замышляева и Е.И. Задорожнюка, по мнению которых «такой критерий определения эффективности расходования бюджетных средств, как выполнение поставленной задачи за меньший объем средств, при реализации государственных контрактов не должен применяться, поскольку… цена государственного контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения. Таким образом, фактически если заключенный государственный контракт будет выполнен с использованием меньшего объема средств бюджета, то такое исполнение будет противоречить Федеральному закону № 94-ФЗ» (Замышляев Д.В., Задорожнюк Е.И. Проблемы неэффективности
Авторы, видимо, не учли положений измененной редакции ч. 4.1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ, согласно которой цена государственного или муниципального контракта может быть снижена по соглашению сторон без изменения предусмотренных контрактом количества товаров, объема работ, услуг и иных условий исполнения государственного или муниципального контракта (эта норма была введена в ч. 4.1. ст. 9 Закона № 94-ФЗ Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 308-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2009. – № 1. – Ст. 16).
694
Мартыненко Г.И. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд // Право и экономика. – 2006. – № 10; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 35.
Закон № 94-ФЗ оперирует таким понятием, как «начальная (максимальная) цена контракта». Слово «начальный» дает, прежде всего, временн'yю характеристику указываемой цены: она является первой по времени, все остальные предложения о цене контракта следуют за «начальной» ценой. Слово «максимальный» указывает на верхний предел суммы, которая может быть указана в контракте при его заключении.
По Закону о размещении заказов «начальная» цена контракта является одновременно «максимальной» или, что одно и то же, «предельной» [695] . По общему правилу, государственный (муниципальный) заказчик не вправе заключать контракт на сумму, превышающую установленную начальную (максимальную) цену контракта. [696]
695
См.: Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» / под общ. ред. проф. Ю.А. Тихомирова. – М., 2007. – С. 149.
696
Однако не все специалисты считают удачным отождествление понятий «начальная цена контракта» и «максимальная цена контракта». По мнению А.С. Кочетова и А.А. Груздева, понимание «начальной цены контракта» как максимальной величины цены контракта является ошибочным. Начальная цена контракта должна восприниматься в качестве ориентировочной, а не максимальной. «То обстоятельство, что заказчик имеет право на общих основаниях рассматривать заявки с ценой предложения, превышающей объявленную им начальную цену, а также предусматривать в конкурсной документации возможность изменения стоимости договора, нисколько не противоречит антикоррупционной направленности Закона № 94-ФЗ» (Кочетов А.С., Груздев В.В. Размещение заказов для государственных и муниципальных нужд: правоприменительная практика // Право и экономика. – 2007. – № 1. – С. 16).
Слова «начальный» и «максимальный» в Законе № 94-ФЗ, как правило, пишутся вместе («начальная (максимальная) цена контракта») [697] . Однако в некоторых случаях законодатель почему-то пишет либо только о «начальной цене контракта» (п. 4.2. ч. 4 ст. 34 Закона № 94-ФЗ), либо только о его «максимальной цене» (п. 8 ст. 43, ч. 6, 8 ст. 46, ч. 3, 7 ст. 47, ч. 6 ст. 53, п. 1 ч. 10.1, ч. 10.4 ст. 65 Закона № 94-ФЗ). Полагаем, что это различие в терминологии следует устранить, установив единый термин «начальная (максимальная) цена контракта».
697
Заметим, что в документах, направленных на регулирование отношений, в которых публично-правовое образование выступает не покупателем, а продавцом какого-либо товара, используется иная формулировка – «начальная (минимальная) цена контракта» (см., например, п. 12.8 разъяснений ФАС России по вопросам применения статьи 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», приложение к письму ФАС России от 26 февраля 2009 г. № ИА/4770 // СПС «КонсультантПлюс»).
Начальную (максимальную) цену всегда определяет государственный (муниципальный) заказчик или уполномоченный орган (ч. 1 ст. 6 Закона № 94-ФЗ) [698] . Если же кто-то из участников предложит цену контракта выше начальной (максимальной), то он не будет допущен к торгам (п. 4 ч. 1 ст. 12 Закона № 94-ФЗ).
Начальная (максимальная) цена, по общему правилу, обязательно указывается в документах, сопровождающих размещение заказа, в том числе: в извещении о проведении открытого конкурса (п. 7 ч. 4 ст. 21, п. 4 ч. 2 ст. 31.2 Закона № 94-ФЗ); в извещении о проведении открытого аукциона (п. 2 ч. 3 ст. 33 Закона № 94-ФЗ); в извещении о проведении открытого аукциона в электронной форме (п. 6 ч. 4 ст. 41.5 Закона № 94-ФЗ); в извещении о проведении запроса котировок (п. 8 ст. 43, ч. 2 ст. 45 Закона № 94-ФЗ) и других документах. Начальная (максимальная) цена не указывается при размещении заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера (ч. 6 ст. 53 Закона № 94-ФЗ).
698
Закон № 94-ФЗ не определяет величину, выше которой заказчик, уполномоченный орган не вправе устанавливать начальную (максимальную) сумму контракта, за исключением случаев размещения заказа у субъектов малого предпринимательства. В этом случае сумма контракта, как мы уже отмечали, не может превышать 15 млн руб. (ч. 1.1 ст. 15 Закона, п. 1 постановления Правительства РФ от 17 марта 2009 г. № 237).
В отношениях по заключению контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) термин «начальная (максимальная) цена контракта» не употребляется.
В теории и на практике получила обсуждение проблема определения начальной (максимальной) цены контракта.
Обоснованное определение начальной (максимальной) цены контракта имеет важное значение. При произвольном определении этой цены представляется некорректным обозначение экономии от проведения государственных (муниципальных) закупок, которую в литературе в связи с этим называют «мнимой экономией» [699] или «игрой с цифрами». [700]
699
См.: Кузнецова И.В., Трефилова Т. Н., Еременко Н.В. Размещение заказа в 2006—2008 года: подводим итоги // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2009. – № 15. – С. 29.
700
Жариков К.А. Где экономия, а где игра цифр // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2008. – № 11. – С. 101.