Капитал в XXI веке
Шрифт:
Развитие социального государства в XX веке. Эволюцию роли государства в экономической и социальной жизни проще всего охарактеризовать, проанализировав то значение, которое приобрели налоги и сборы в своей совокупности в национальном доходе. На графике 13.1 мы представили исторические пути четырех стран (Соединенных Штагов, Великобритании, Франции, Швеции), которые довольно хорошо отражают многообразие ситуаций, наблюдаемых в богатых странах [485] . В этой эволюции обнаруживается много поразительно схожих черт и немало существенных различий.
485
Следуя традиции, мы включили в обязательные отчисления все налоги, сборы, социальные взносы, любые отчисления, которые каждый обязан платить для того, чтобы не оказаться вне закона. Различия между этими понятиями — прежде всего между налогами и взносами — не всегда ясны, и в любом случае они имеют разное значение в различных странах. Для проведения исторических и международных сравнений важно учитывать всю совокупность отчислений вне зависимости от того, уплачиваются ли они унитарному или федеральному государству, местным или региональным органам самоуправления или различным государственным ведомствам (кассам социального обеспечения и т. д.). Для упрощения изложения мы будем говорить о «налогах», однако, если это отдельно не уточняется, мы будем включать в них все обязательные отчисления.
См. техническое приложение.
График 13.1
Обязательные
ордината: Обязательные отчисления (в % к национальному доходу).
Примечание. Обязательные отчисления составляли менее 10 % национального дохода до 1900-1910-х годов; в 2000-2010-е годы они составляют от 30 до 55 %.
Источники: piketty.pse.ens.fr/capital21с.
Первое сходство заключается в том, что в XIX веке и накануне Первой мировой войны во всех странах налоги составляли менее 10 % национального дохода. Это отражает ситуацию, в которой государство было очень слабо вовлечено в экономическую и социальную жизнь. Взимая налоги в размере 7–8 % национального дохода, можно финансировать основные государственные институты (полицию, правосудие, армию, внешнюю политику, общую администрацию и т. д.), но не более того. После покрытия расходов на поддержание правопорядка, обеспечение прав собственности и военные нужды (на последние зачастую уходило около половины всех трат) в государственной казне мало что оставалось [486] . Государства в те времена финансировали также строительство некоторых дорог и поддержание минимальной инфраструктуры, а также определенного количества школ, университетов и больниц, однако государственные услуг и в области образования и здравоохранения, доступные остальному населению, оставляли желать лучшего [487] .
486
Военные расходы обычно составляют минимум 2–3 % национального дохода и могут быть намного выше в особенно воинственно настроенных странах (более 4 % национального дохода в Соединенных Штатах в наши дни) или в странах, которые чувствуют угрозу своей безопасности и своим правам собственности (более 10 % национального дохода в Саудовской Аравии и в странах Залива).
487
Расходы на образование и здравоохранение, как правило, не превышали 1–2 % национального дохода в XIX веке. Историческая перспектива медленного развития социальных расходов с XVIII века и их ускорения в XX веке показана в: Lindert P. Growing Public. Social Spending and Economic Growth since the 18th century. Cambridge University Press, 2004.
С 1920-1930-Х до 1970-1980-х годов во всем богатом мире наблюдалось существенное увеличение доли национального дохода, которая приходится на налоги и на государственные расходы (прежде всего на социальные расходы). Во всех развитых странах всего за полвека доля налогов в национальном доходе выросла как минимум в три-четыре раза (иногда в пять раз, как в странах Северной Европы). Опять-таки во всех странах можно констатировать практически полную стабилизацию доли налогов в национальном доходе с 1980-Х до 2010-х годов. Эта стабилизация произошла на разных уровнях: всего 30 % национального дохода в Соединенных Штатах, около 40 % в Великобритании и от 45 до 55 % национального дохода в странах континентальной Европы (45 % в Германии, 50 % во Франции и около 55 % в Швеции) [488] . Расхождение между странами довольно значительно [489] . Однако поразительно, насколько эволюция на протяжении целого столетия была схожей в разных странах, особенно в том, что касается почти полной стабильности во всех странах в последние три десятилетия. Политические повороты и национальная специфика сыграли свою роль в движении кривых на графике 13.1 (например, в Великобритании и во Франции [490] ). Однако в конечном счете они имели лишь ограниченное значение по сравнению с общей стабилизацией [491] .
488
Можно отметить, что объем обязательных отчислений здесь выражен в пропорции к национальному доходу (обычно равному примерно 90 % валового внутреннего продукта, которые остаются после вычета 10 %, соответствующих обесценению капитала), что мне кажется более обоснованным, поскольку обесценение ни для кого не является доходом (см. первую главу). Если выразить отчисления в пропорции к ВВП. то указанные доли будут на 10 % меньше (например, 45 % ВВП, а не 50 % национального дохода).
489
Расхождение в несколько пунктов между странами может быть обусловлено чисто статистической разницей. Расхождение в 5-10 пунктов отражает реальную существенную разницу в роли, которую играет государство в различных странах.
490
В Великобритании налоги сократились на несколько пунктов в 1980-е годы — в период тэтчеровского сокращения вмешательства государства в экономику, а затем выросли в 1990-2000-е годы, когда новые правительства стали вкладывать средства в развитие государственных услуг. Во Франции усиление государства продлилось несколько дольше, чем в других странах: его роль быстро возрастала в 1970-1980-е годы, а стабилизация началась скорее в 1985–1990 годах. См. техническое приложение.
491
Стремясь сосредоточиться на долгосрочных тенденциях, мы и на этом графике отобразили средние показатели за десятилетия. Ежегодные данные по обязательным отчислениям включают самые разные мелкие циклические колебания, которые носят преходящий характер и не имеют особого значения. См. техническое приложение.
Таким образом, все богатые страны без исключения в XX веке перешли от баланса, в рамках которого налоги и государственные расходы составляли менее десятой части национального дохода, к новому балансу, в рамках которого на эти цели уходит от трети до половины национального дохода [492] . Следует уточнить сразу несколько важных моментов относительно этой фундаментальной трансформации.
Прежде всего видно, насколько вопрос о «возвращении государства» кажется неуместным в современном контексте: роль государства никогда не была столь велика. Чтобы получить комплексное представлении о его участии в экономической и социальной жизни, нужно принимать в расчет иные показатели. Вмешательство государства выражается не только во взимании налогов, необходимых для финансирования его расходов и трансфертов, но и в установлении правил. Например, финансовые рынки начиная с 1980-1990-х годов регулируются куда менее строго, чем в период с 1950-х по 1970-е годы. Государство также может вмешиваться в качестве производителя и собственника капитала, хотя в последние три десятилетия приватизация в промышленной и финансовой сферах уменьшила эту роль по сравнению с тремя послевоенными десятилетиями.
492
В Японии эти показатели немного выше, чем в Соединенных Штатах (32–33 % национального дохода). Канада, Австралия и Новая Зеландия ближе к уровню Великобритании (35–40 %).
Тем не менее в том, что касается налогов и бюджета, — а это уже немало — государство никогда не имело такого веса, как
Формы социального государства. Чтобы лучше понять проблемы, скрывающиеся за этими цифрами, нам следует теперь несколько точнее описать, к чему привело историческое повышение обязательных отчислений. Эта перемена отражает становление «социального государства» в течение XX века [493] . В XIX веке и накануне Первой мировой войны государство ограничивало себя лишь прерогативами центральной власти. На эти цели сегодня тратится чуть менее десятой части национального дохода. Рост доли отчислений в производимом богатстве позволил государству брать на себя решение все большего объема социальных задач, на которые в разных странах уходит от четверти до трети национального дохода. Эту сумму можно разделить на две сопоставимые половины: во-первых, это государственные расходы на образование и здравоохранение, а во-вторых, замещающие доходы и трансферты [494] .
493
На мой взгляд, понятие «социального государства» больше соответствует реальности и многообразию функций, выполняемых государством, чем более ограниченный термин «государство всеобщего благоденствия», или «welfare state».
494
Полное распределение государственных расходов для различных богатых стран (Франции, Германии. Великобритании и Соединенных Штатов) в 2000–2010 годах см. в таблице S13.2, доступной онлайн.
В начале XXI века во всех развитых странах государственные расходы на образование и здравоохранение составляют от 10 до 15 % [495] . Но в рамках этой общей схемы мы обнаруживаем значительные различия между странами. Начальное и среднее образование почти полностью бесплатно для населения во всех странах, а высшее образование может быть платным, как в Соединенных Штатах и, в меньшей степени, в Великобритании. Государственная система медицинского страхования универсальна (т. е. доступна всему населению) повсеместно в Европе, в том числе и в Великобритании [496] . Однако в Соединенных Штатах она предназначена лишь для бедняков и пожилых людей (что не мешает ей стоить очень дорого [497] ).
495
Обычно 5–6 % на образование и 8–9 % на здравоохранение. См. техническое приложение.
496
Национальная служба здравоохранения, основанная в 1948 году, стала настолько неотъемлемой частью британской национальной идентичности, что эпизод, посвященный ее созданию, вошел в церемонию открытия Олимпийских игр 2012 года наряду с промышленной революцией и рок-группами 1960-х годов.
497
Если прибавить стоимость частного страхования, система американского здравоохранения окажется самой дорогой в мире, причем с большим отрывом от прочих (около 20 % национального дохода против 10–12 % в Европе), хотя значительная часть населения не имеет медицинской страховки, а показатели здоровья нации хуже, чем в Европе. Несмотря на все недостатки, нет никаких сомнений в том, что государственные системы медицинского страхования обеспечивают лучшее сочетание затрат и выгод, чем американская система.
Во всех развитых странах эти государственные расходы покрывают значительную часть стоимости услуг в области образования и здравоохранения: около трех четвертей в Европе и половину в Соединенных Штатах.
Их задача заключается в обеспечении равного доступа к этим базовым благам: каждый ребенок должен иметь возможность получать образование вне зависимости от размеров дохода его родителей; каждый должен иметь возможность получать медицинский уход, в том числе — и в первую очередь — когда он оказывается стеснен в средствах.
В начале XXI века в большинстве богатых стран замещающие доходы и трансферты обычно составляют от 10 до 15 % (иногда почти 20 %) национального дохода. В отличие от государственных расходов на здравоохранение и образование, которые можно рассматривать как натуральные трансферты, замещающие доходы и трансферты являются частью располагаемого дохода домохозяйств. Государство взимает значительное количество налогов и взносов, а затем возвращает их домохозяйствам в виде замещающих доходов (пенсий по возрасту, пособий по безработице) и различных денежных трансфертов (семейных пособий, социальных выплат и т. д.), в результате чего общий располагаемый доход домохозяйств в совокупности остается неизменным [498] .
498
Вместе с тем увеличение государственных расходов на образование и здравоохранение сократило (денежный) располагаемый доход домохозяйств, который уменьшился с 90 % национального дохода в начале XX века до 70–80 % в начале XXI века. См. пятую главу.
На практике самая значительная часть всех замещающих расходов и трансфертов приходится на пенсии (от двух третей до трех четвертей).
В этом аспекте также имеются существенные различия между странами в рамках общей схемы. В странах континентальной Европы пенсии по возрасту часто превышают 12–13 % национального дохода (первые места занимают Италия и Франция, опережая Германию и Швецию). В Соединенных Штатах и в Великобритании пенсии намного строже ограничиваются для средних и высоких зарплат (доля замещения, т. е. размер пенсии, выраженный в пропорции к прежде получаемой зарплате, падает довольно быстро в тех случаях, когда зарплата превышает средний уровень) и составляют всего 6–7 % национального дохода [499] . В любом случае речь идет о существенных объемах: во всех богатых странах государственная пенсионная система представляет собой основной источник дохода как минимум для двух третей пенсионеров (а обычно для более чем трех четвертей). Несмотря на все свои недостатки и на вызовы, с которыми сегодня им приходится сталкиваться, в богатых странах именно государственные пенсионные системы позволили искоренить бедность среди пожилых людей, которая была широко распространена еще в 1950-1960-е годы. Наряду с доступом к образованию и здравоохранению они стали третьим ключевым аспектом социальной революции, который позволила профинансировать налоговая революция XX века.
499
Обычно эту ограниченную систему обозначают как систему Бевериджа (ее крайним проявлением является почти что фиксированная пенсия для всех, как в Великобритании) по контрасту с «бисмарковскими», «скандинавскими» или «латинскими» пенсионными системами, в которых пенсии почти пропорциональны зарплатам для большинства населения (практически для всех во Франции, где лимит очень высок: восьмикратный размер средней зарплаты по сравнению с двух- или трехкратным размером в большинстве стран).