Курс гражданского процесса
Шрифт:
§ 14. Замещение судейских должностей в России
В нашем действующем законодательстве установлены для разных категорий судей различные системы замещения должностей, а именно: 1) избрание судебными коллегиями, соединенное с назначением по усмотрению центральной власти, – для членов окружных судов и палат; 2) избрание представительными органами местного самоуправления – для выборных мировых судей; 3) назначение центральной властью по рекомендации местных властей – для мировых судей в некоторых местностях, для земских начальников и непременных членов губернских присутствий; 5) назначение местной властью – для земских начальников в северо-западных губерниях; 6) избрание населением – для волостных судей; 7) избрание населением, соединенное с назначением центральной властью, – для гминных судей в Царстве Польском; 8) избрание населением, соединенное с назначением местной властью, – для лавников тоже в Царстве Польском и 9) избрание специальными коллегиями, состоящими из купцов, – для председателей и членов коммерческих судов.
1. Избрание судебными коллегиями, соединенное с системой назначения по усмотрению центральной власти, введено Судебными уставами для замещения должностей членов
При составлении Судебных уставов вопрос о способе замещения судейских должностей был подвергнут подробному обсуждению. Сравнительная оценка системы выборов судей населением и системы назначения правительством привела составителей Уставов к тому выводу, что «определение судей от правительства представляет более ручательств в хорошем судоустройстве, нежели выборная система, которая никакими законодательными мерами не может быть приспособлена к правильной судебной организации, потому что несовместима ни с осмотрительностью избрания в судьи, ни с самостоятельностью их, ни с судебною карьерою, возможною только при назначении судей не на срочное время, а пожизненно» 234 . Отдав, таким образом, предпочтение системе назначения правительством, составители Судебных уставов нашли необходимым принять меры к тому, чтобы назначение судей «не зависело от одного одобрения претендентов лицами, заведующими делами об определении судебных чинов, но предоставляло более доступные контролю ручательства в основательности избрания». По справедливому мнению составителей, «министру юстиции, сколько бы он ни был деятелен и прозорлив, может быть известна только незначительная часть ближайших к нему судебных чинов… Если же министр станет полагаться на рекомендации, то от этого неминуемо разовьется система протекций, самая фальшивая и вредная из всех систем избрания кандидатов на общественные должности» 235 . В качестве корректива к назначению центральной властью было предположено сначала ввести замещение судейских должностей по конкурсу. А именно были спроектированы следующие правила: по открытии вакансии на должность члена окружного суда судебная палата, в округе которой открылась вакансия, объявляет конкурс, в котором могут принять участие лица, удовлетворяющие требуемым для занятия этой должности условиям; конкурс состоит в выдержании устного и письменного испытаний в комиссии, образованной из председателя, прокурора и двух членов данной палаты, а также двух преподавателей правоведения в местном университете или гимназии; выдержавшие испытание вносятся в список в порядке, соответствующем полученным ими баллам; список подлежит представлению Высочайшей власти через министра юстиции, который может, на основании собранных сведений о прежней службе и нравственных качествах кандидатов, рекомендовать одного из них, а если не находит возможным рекомендовать ни одного, то должен объяснить причины этого; если конкурс не состоялся или никто из выдержавших испытание не удостоился утверждения, то министр должен представить на Высочайшее усмотрение двух лично ему известных кандидатов.
234
Основ. полож. судоустр. (Учр. суд. уст., с. XXIII).
235
Объясн. к ст. 213 Учр. суд. уст.
Эти правила были отвергнуты ввиду того, что, во-1-х, объявление конкурса, производство испытаний и представление на утверждение кандидатов отняли бы много времени, в течение которого вакантная должность не была бы замещена; во-2-х, производство испытаний отвлекало бы палаты от исполнения своих прямых обязанностей; в-3-х, кандидаты на должность члена суда должны были бы следить за объявлениями о конкурсах и объезжать поочередно судебные палаты, пока им не посчастливилось бы удостоиться избрания; в-4-х, испытательные комиссии без участия профессоров университета, которые имеются не во всех округах палат, не были бы достаточно компетентны; в-5-х, конкурсные испытания не могут удостоверить ни нравственных качеств, ни прежней деятельности кандидатов 236 .
236
Объясн. к ст. 213 Учр. суд. уст.
Эти соображения были вполне основательны; но стоило сделать в проекте несколько изменений, чтобы они утратили свой вес. Если бы экзамены производились не каждый раз, когда открывается вакансия, а периодически, в определенные сроки, и не во всех палатах, а только в тех, которые находятся в университетских городах, и если бы кандидат, выдержавший экзамен в одной из палат, имел право на занятие судейской должности в округе каждой из них, то все указанные выше неудобства проектированной системы отпали бы. Что же касается невозможности определить посредством экзамена нравственные качества кандидатов и оценить их прежнюю деятельность, то и это можно было устранить, поставив условием для назначения на должность не только выдержание конкурсного испытания, но и благоприятные отзывы тех судебных учреждений, при которых кандидаты отбывали практическую подготовку и служили в низших должностях. Наиболее существенный недостаток этих правил состоял в предоставляемой ими министру юстиции возможности совершенно парализовать значение конкурсных списков, заменяя внесенных туда кандидатов своими. Конечно, и этот недостаток легко было устранить, ограничив права министра.
Но вместо того, чтобы исправить и улучшить проектированные правила о конкурсных испытаниях, составители Судебных уставов совершенно отвергли их и предпочли ввести систему кооптации. Остановиться на этой системе побудило их то соображение, что «только при таком порядке люди действительно полезные получат возможность заслуженного повышения, преграждая дорогу людям случайным, а высшее управление судебной частью приобретет верные сведения о достойных лицах с ручательством самих судов в их благонадежности и знании дела» 237 .
237
Объясн.
Когда делается вакантной должность члена окружного суда или судебной палаты, общие собрания этих судебных мест выбирают кандидатов из числа лиц, имеющих по закону право занимать такого рода должности (ст. 213 Учр. суд. уст.). Избрание производится открытою подачей голосов (О. с., 1881, № 518). Список избранных кандидатов препровождается министру юстиции (ст. 214), который представляет на Высочайшее утверждение как этих лиц, так и других, по своему собственному усмотрению, с тем, конечно, чтобы они тоже обладали требуемым для занятия вакантной должности цензом (ст. 215).
Эта система страдает двумя существенными недостатками. Bo-1-х, кандидаты министра конкурируют с кандидатами судебных коллегий и даже имеют перед ними преимущество благодаря поддержке, которую министр может оказать им при личном докладе Государю. Bo-2-х, судебные коллегии не всегда достаточно осведомлены относительно лиц, имеющих право на занятие свободной должности члена суда. На практике обнаружилось, что «в подавляющем большинстве случаев эти коллегии не имеют возможности непосредственно и всесторонне ознакомиться со всеми качествами претендентов на открывшуюся вакансию и принуждены или полагаться на чью-либо личную рекомендацию, или действовать гадательно, на основании сложившейся по слухам репутации избираемого. С деятельностью следователей еще довольно близко знакомы члены уголовных отделений суда, членам же гражданских отделений она вовсе неизвестна, а ведь последние в общих собраниях многих судов дают половину, а иногда и большинство голосов. Со служебною деятельностью городских или мировых судей ни те, ни другие не знакомы вовсе. Вследствие этого при разрешении вопроса, кому из претендентов отдать предпочтение, немаловажную роль играет слепой случай, иногда неожиданная группировка голосов и даже предубеждение, вытекающее из недостаточного знакомства всех избирателей с личностью выбираемого» 238 . Комиссия по пересмотру законоположений по судебной части подтвердила, что «недостаток сведений о всех подходящих кандидатах к назначению на судебные должности ощущается как в Министерстве юстиции, так и на местах» 239 .
238
Трегубов, Самостоятельность суда (Журн. М. Ю., 1905, № 5, 26).
239
Объясн. зап., II, 275–276.
Однако проект новой редакции Учреждения судебных установлений сохраняет действующий порядок, подвергая его только несущественному изменению. А именно окружные суды избирают ежегодно в своих общих собраниях несколько кандидатов на могущие открыться в предстоящем году вакансии должностей члена суда и участковых судей (ст. 273) и, кроме того, каждый раз, когда открывается такая вакансия, повторяют избрание, причем если выбор остановится не на тех, которые внесены в годичный список, то, представляя министру юстиции своих кандидатов, суды обязаны объяснить, почему они изменили первоначальный список (ст. 274 и 275). Министр юстиции представляет на Высочайшее утверждение либо указанных судами кандидатов, либо других лиц, имеющих право на занятие вакантных должностей (ст. 277), в том числе рекомендованных ему старшими председателями палат (ст. 276). Вряд ли, однако, делаемый общими собраниями судов выбор кандидатов улучшится от того, что они будут дважды обсуждать достоинства лиц, с которыми недостаточно знакомы. Неизвестно также, почему признано нужным предоставлять министру юстиции право, которого ему не дали составители Судебных уставов, – право совершенно игнорировать кандидатов, рекомендуемых судами, и представлять на Высочайшее утверждение только своих кандидатов. Благодаря такому расширению власти министра от него будет зависеть подменить систему кооптации системой назначения судей по своему ничем не ограниченному усмотрению.
2. Избрание представительными органами местного самоуправления . Признав нецелесообразной выборную систему для замещения должностей членов общих судебных мест, составители Судебных уставов сочли ее пригодной для пополнения состава мировых судебных учреждений, ввиду особого характера, который желали придать мировой судебной власти: «…мировых судей предполагается назначать из местных землевладельцев, более или менее известных всем избирателям, и достоинство сих судей не обусловливается такими способностями и познаниями, о которых трудно было бы судить избирателям; почему и выборная система может быть применена к назначению мировых судей без особенных затруднений» 240 .
240
Основн. полож. судоустр., с. XXIII.
Обсуждая затем вопрос, какая именно форма выборной системы была бы в данном случае более подходящей, составители Уставов нашли, что выборы мировых судей всем населением, по каждому мировому участку отдельно, были бы нецелесообразны по следующим соображениям. Bo-1-х, «если бы мировые судьи избирались по участкам, то они были бы судьями для избравших их обывателей только по маловажным делам, которые будут решаться мировыми судьями окончательно; по всем же делам, подлежащим решению съездов мировых судей, ни один обыватель не был бы судим избранным им судьей, так как по правилам гражданского и уголовного судопроизводства у мировых судей те из них, коими дела решаются в участках, не принимают участия в рассмотрении этих дел в мировом съезде». Bo-2-х, при выборе судей по участкам, а не по целому округу, вряд ли нашлись бы лица, желающие баллотироваться в почетные мировые судьи, так как тогда почетные мировые судьи обратились бы просто в заместителей мировых судей в случае их болезни, отсутствия и т.п. В-3-х, «введение огромного числа собраний, не говоря уже о разных непредвиденных неудобствах беспрестанно повторяющихся собраний, было бы весьма вредно в хозяйственном отношении, отвлекая множество людей от их обычных занятий» 241 .
241
Объясн. к ст. 24 Учр. суд. уст.