Перед вызовами времени. Циклы модернизации и кризисы в Аргентине
Шрифт:
Главной причиной возникших трудностей стала возросшая зависимость энергетического баланса от углеводородного сырья. В условиях, когда нефтяные и газовые концерны ограничивали инвестиции в поиск и разработку новых месторождений562, затормозилось увеличение добычи, критически сократились подтвержденные запасы углеводородов. По официальным данным, запасы нефти в 2005 г. сократились на 11,4 % (с 393,9 до 349 млн куб. м) и покрывали потребности страны на период в 8,2 года, а запасы природного газа упали на 19 % (с 541,8 до 438,9 млрд куб. м), что могло обеспечить национальный спрос в течение 9,6 года563. Тем самым при сохранении такого положения дел Аргентина может полностью исчерпать запасы углеводородов до 2015 г. Одним из факторов, сдерживавших рост инвестиций нефтяных компаний в разработку новых месторождений, был сравнительно низкий уровень цен на внутреннем аргентинском рынке нефтепродуктов, в частности бензина (см. рис. 12.1). Сохраняя низкие цены на горючее, правительство субсидировало население и местный бизнес, но ограничивало прибыли предприятий энергетической отрасли.
Составлено автором на базе данных национальной статистики соответствующих стран.
Положение в энергетической отрасли привлекло международное внимание и породило немало комментариев откровенно алармистского характера. Например, в документе министерства энергетики США564 ситуация в Аргентине характеризовалась как «кризисная» [81] . Энергетическим проблемам страны специальное внимание уделил лондонский «Экономист», а два влиятельных игрока на «Уолл-стрит» – инвестиционный банк «Биер Стирнс» и консалтинговая компания «Эурасил групп» – предупредили международное деловое сообщество (в том числе потенциальных инвесторов) о вероятном нарастании энергетических проблем в Аргентине и возможных негативных последствиях этого явления не только для национальной экономики, но и для хозяйственных интересов соседних государств, в частности Чили и Бразилии565.
Действительные и мнимые энергетические проблемы акцентировали интерес Розового дома к положению в этой ключевой отрасли, в результате чего правительство разработало целевую программу развития национальной энергетики566. Рассмотрим ее основные составляющие.
1. Программа предусматривала государственные инвестиции в размере более 17 млрд песо в период 2004–2008 гг. и была нацелена на модернизацию и расширение всего энергетического комплекса.
2. Центральное место в планах властей занимало увеличение производства электроэнергии путем ввода в строй новых энергетических мощностей и наращивания уже существующих. Так, в начале 2005 г. Аргентина и Парагвай договорились о проведении необходимых работ для подъема уровня воды в водохранилище ГЭС «Ясирета» с тогдашних 76 до 83 м, что обеспечит увеличение мощности станции на 1272 МВт. В октябре 2006 г. концерн «Сименс» выиграл торги на строительство двух электростанций комбинированного цикла суммарной мощностью 1600 МВт в провинциях Санта-Фе и Буэнос-Айрес. Наряду с завершением строительства АЭС «Атуча II» и реализацией планов использования биотоплива, указанные новые мощности должны повысить уровень энерговооруженности аргентинской экономики.
3. Большое внимание уделялось расширению национальной сети магистральных и распределительных газопроводов, увеличению их пропускной способности, а также строительству 4750 км новых высоковольтных линий электропередачи. Например, в начале октября 2006 г.
4. В ходе реализации масштабной программы развития энергетики власти активно использовали существовавшие правовые механизмы и дополняли их новыми законодательными нормами. С целью не допустить роста дефицита энергоносителей и пресечь спекулятивное повышение цен на топливо на внутреннем рынке правительство поставило под контроль экспорт нефти, нефтепродуктов и сжиженного газа (резолюция № 1338, вступившая в силу в начале октября 2006 г.). Более того, вышла резолюция министерства экономики № 25, регулирующая коммерциализацию дизельного топлива, спрос на которое особенно возрастал в посевной период со стороны сельхозпроизводителей. Власть угрожала нефтяным компаниям применением так называемого «закона о снабжении» [82] , в соответствии с которым фирмы, не обеспечивавшие в полном объеме (по крайней мере, на уровне предыдущего года) и по согласованным ценам местных потребителей, могли быть оштрафованы или даже закрыты, а их руководители – предстать перед судом. Чтобы несколько «подсластить пилюлю» и сохранить отношения сотрудничества с бизнес-сообществом, Розовый дом, несмотря на сопротивление оппозиции567, провел через конгресс «закон об углеводородах», вводивший фискальные льготы для тех компаний, которые инвестировали в поиск и разработку новых месторождений, и продлевавший на 10 лет срок нефтяных концессий, находившихся в руках частных корпораций.
5. Задачам укрепления частно-государственного партнерства было подчинено образование в 2006 г. специального «Смешанного энергетического комитета », в который, наряду с представителями властей, вошли руководители «Аргентинского индустриального союза» (Эктор Мендес), «Ассоциации предпринимателей» (Луис Бетраса) и «Ассоциации дистрибьюторов энергии» (Алехандро Макфарлейн). Создание комитета, расцененное деловым сообществом как «свидетельство зрелости» отношений бизнеса и государства, предполагало взаимодействие по широкому кругу вопросов: поиск путей увеличения производства энергоносителей, рациональное потребление энергии и т. д.568 Но главным, на наш взгляд, было продемонстрировать, что в стране имеется консенсус между властью и бизнесом, позволяющий рассчитывать на преодоление возникших трудностей. Общий вектор настроений значительной части аргентинских элит выразил вице-президент группы «ИМПСА» Рубен Валенти, заявивший, что Аргентина должна изменить свою энергетическую матрицу и «сократить зависимость от ископаемого горючего, увеличить инвестиции в производство возобновляемых источников энергии, включая модернизацию и расширение числа ГЭС и атомных станций»569.
6. Приоритетное значение партнерства с частным сектором в энергетической области прочитывается и в деятельности вновь созданной государственной компании «Энарса», определенно стремящейся занять сильные позиции на местном рынке энергоносителей. В январе 2006 г. «Энарса» подписала с «Репсоль-ЯПФ», «Петробраз» и уругвайской «Петроуругуай» соглашение о разведке месторождений нефти и газа на континентальном шельфе у берегов провинции Буэнос-Айрес. Указанные четыре компании образовали консорциум, по условиям которого все первичные расходы (до обнаружения достоверных запасов углеводородов) должны нести частные участники партнерства, а «Энарса» вносила свою финансовую долю на этапе начала эксплуатации месторождений [83] . Таким образом, аргентинское государство избегало инвестиций с высокой степенью риска. Одновременно «Энарса» подписала отдельное соглашение с «Репсоль-ЯПФ» о совместной работе в других районах аргентинской морской экономической зоны (эти договоренности получили в местной прессе название «Ловить нефть в море»)570. Давая оценку заключенным соглашениям, министр X. Де Вито охарактеризовал их как «исторический шаг» в направлении восстановления критически сократившихся в последние годы национальных запасов углеводородов571.7. Заметную роль «Энарса» призвана сыграть и в рамках международного сотрудничества Аргентины – необходимого условия решения проблем энергоснабжения страны. В частности, большую актуальность для Буэнос-Айреса в середине первого десятилетия XXI в. приобрел вопрос поставок природного газа из Боливии.
Case study
Аргентино-боливийское энергетическое сотрудничество
Среди стран Латинской Америки и Карибского бассейна Боливия находится на втором месте (после Венесуэлы) по запасам природного газа, Тринидад и Тобаго – на третьем, Аргентина – на четвертом. Доля Венесуэлы в совокупных региональных запасах составляет 57,1 %, Боливии – 10,6%о, Аргентины – 8,3 %. В связи с возросшим потреблением и возникшим дефицитом энергоносителей Буэнос-Айрес не только начал закупки боливийского газа, но и стал добиваться его гарантированных и растущих поставок на перспективу. С этой целью в 2005–2006 гг. были проведены интенсивные двусторонние переговоры, завершившиеся подписанием 20 октября 2006 г. межправительственного энергетического соглашения, предусматривающего постепенное увеличение поставок боливийского газа в Аргентину с 7,7 до 27,7 млн куб. м в день. Для транспортировки дополнительных объемов энергоносителя в 2010 г. предполагается ввести в строй новый Аргентинский северо-восточный газопровод, который обеспечит природным газом провинции Мисьонес, Коррьентес, Чако и Формоса. Центральное место в энергетическом сотрудничестве двух стран отводится государственным компаниям – аргентинской «Энарса» и боливийской «Ясимьентос петролиферос фискалес боливьянос», которые должны обеспечить поставки и распределение природного газа. Более того, в планах Буэнос-Айреса – участие «Энарса» в разведке и добыче энергоносителей на территории Боливии, что может обеспечить более высокий уровень двустороннего экономического взаимодействия. И еще один принципиальный момент. В связи с существенным ростом стоимости углеводородов на мировых рынках аргентино-боливийское соглашение предусматривало повышение цен на природный газ, импортируемый Аргентиной, что гарантировало Боливии значительные валютные поступления (по имеющимся оценкам, порядка 17 млрд дол. на период до 2026 г.). Однако повышение цен не должно в равной степени затронуть интересы аргентинских потребителей, поскольку на внутреннем рынке «Энарса» будет продавать газ по значительно более низким тарифам. Таким образом, государство приняло на себя дополнительное субсидирование национальной экономики.В контексте международного сотрудничества приоритетное значение для Буэнос-Айреса приобрели отношения с Венесуэлой, которая стала поставщиком мазута и дизельного топлива. Именно в контактах с Каракасом родились два энергетических мегапроекта: участие компании «Энарса» в эксплуатации нефтяного месторождения в бассейне реки Ориноко и совместное строительство самого протяженного в мире Большого южного газопровода, призванного транспортировать венесуэльский газ на расстояние порядка 8 тыс. км в Бразилию, Уругвай и Аргентину. Безусловно, реализация последнего проекта (его стоимость оценивается в 20 млрд дол.)572 могла бы на долгие годы решить энергетические проблемы Аргентины. Но, как показывает практика, супермасштабные межнациональные предприятия крайне сложны и нередко сталкиваются с труднопреодолимыми (или вовсе непреодолимыми) преградами, и практически всегда их конечная стоимость значительно превышает первоначальную смету, а запланированные сроки строительства выходят за все мыслимые рамки. С другой стороны, воплощение в жизнь идеи Большого южного газопровода способно придать мощный импульс региональному сотрудничеству и привлечь внимание международного финансового и предпринимательского сообщества. Не случайно, судя по сообщениям печати, к участию в «проекте XXI века» проявил интерес российский Газпром573.
Стремясь к мобилизации всех потенциальных ресурсов энергоснабжения, власти не упускают из виду и значительные возможности атомной энергетики и биотехнологии, о чем подробно говорилось в гл. 11. Добавим к ранее сказанному лишь то, что организация масштабного производства «зеленой нефти» (биотоплива) рассматривается в качестве нового компонента национальной энергетической матрицы и как один из способов «сесть на поезд истории» и воспользоваться плодами научно-технического прогресса, выстроив собственную инновационную схему574.
Приведенные разнообразные примеры демонстрируют реальные проблемы энергетического сектора и подтверждают тот факт, что Буэнос-Айрес, действуя практически по всем азимутам, предпринял усилия для преодоления возникших трудностей. Но очевидно и другое: потребуется определенное время и необходимы очень значительные финансовые и технико-экономические ресурсы, чтобы модернизировать аргентинскую энергетику и ощутимо нарастить ее производственные мощности. До этого момента угроза энергетического дефицита будет сохраняться.
Во второй половине первого десятилетия 2000-х гг. на фоне высоких темпов экономического роста и в обстановке эйфории от успехов во многих хозяйственных секторах тревожным (и пугающим) сигналом стал всплеск инфляции – традиционного кошмара аргентинского общества [84] .
Напомним, что в 1990-е гг. Аргентина впервые за долгие десятилетия избавилась от инфляционного синдрома, и это справедливо расценивалось в качестве одного из главных достижений политики «конвертируемости». Инфляция вернулась в аргентинскую действительность в 2002 г. (см. рис. 12.2) в связи с девальвацией песо, но уже в 2003 г. рост цен составил вполне приемлемые 3,7 % годовых.Источник. INDEC Informa, Septiembre de 2009.
Гром разразился в 2005 г., когда индекс потребительских цен достиг 12,3 %, что явно не укладывалось в схему стабилизации экономического и финансового положения страны. Отметим в данной связи, что указанный инфляционный уровень вдвое превышал средний показатель по Латинской Америке (6,1 %)575.
Очевидны многие негативные последствия инфляции, означавшей разбалансировку платежеспособного спроса и товарного предложения. Она являлась (и всегда была) одним из базовых факторов торможения структурных изменений в аргентинской экономике и развития здоровой конкурентной среды, сдерживания модернизации производства, замедления темпов роста реальных доходов населения, особенно наименее обеспеченных его групп. Инфляция стала угрозой той макроэкономической политике, которая проводилась в посткризисный период и ориентировалась на модернизацию Аргентины и повышение жизненного уровня ее граждан.
Принятые администрацией Н. Киршнера экстренные меры по сдерживанию роста цен позволили в 2006 г. снизить инфляцию до 9,8 % и несколько приглушить страхи перед возможностью нового гиперинфляционного всплеска. Но проблема осталась, и она приковала к себе внимание правящих кругов, делового мира и экспертного сообщества в самой Аргентине, вызвала комментарии за рубежом. Тогдашний президент МВФ Родриго Рато назвал это явление «опасным» для дальнейшей нормализации аргентинской экономики и призвал Буэнос-Айрес в денежной политике перенести акцент с поддержания низкого обменного курса песо на стабилизацию розничных цен. А нобелевский лауреат по экономике 2006 г. Эдмунд Фелпс высказался в том плане, что все посткризисные годы в Аргентине происходил процесс «накопления инфляции», который правительство пыталось скрыть с помощью «статистических ухищрений». Выход из этой ситуации, по мнению маститого ученого, один – динамичное развитие инновационной экономики576. В конце 2007 г. другой гуру, Пол Кругман, связал аргентинскую инфляцию с перегревом экономики и в качестве одного из направлений антиинфляционной политики подчеркнул необходимость повышения обменного курса песо577.
В среде аргентинских экономистов наблюдался весьма широкий разброс мнений о причинах инфляции и соответственно о методах антиинфляционной борьбы. Так, часть экспертов указывала на «перегрев» экономики и выступала за снижение темпов ее роста путем, в частности, сокращения государственных расходов. Другие усматривали «корень зла» в недостаточном предложении, отстающем от спроса, и настаивали на приоритетном кредитовании производственных инвестиций и сдерживании увеличения потребительского кредита. По их мнению, высокая инфляция проистекала не от избытка денег, а от недостатка инвестиций. Поэтому для системной борьбы с инфляцией необходимы меры по расширению национального товарного предложения. Третьи видели выход из создавшегося положения в заключении трехстороннего соглашения (государство, предприниматели, профсоюзы) с целью остановить гонку между ценами и заработной платой и ослабить инфляционные ожидания в обществе. Практически все специалисты были солидарны в том, что инфляция – острейшая проблема хозяйственного развития страны, или, как выразился Карлос Мелконьян, ахиллесова пята экономической политики Розового дома578. Не случайно многие экспертные оценки встретили крайне раздраженную реакцию Н. Киршнера, который заявил: «Это ложь, что рост внутреннего потребления носит инфляционный характер. Так утверждают определенные экономисты ортодоксального толка, ратующие за дальнейшую концентрацию национального богатства»579.
В этой связи особую актуальность приобрел закономерный вопрос: какова была действительная природа очередного инфляционного витка в Аргентине?
Инфляция «образца 2005 г.» – многофакторное явление, в основе которого лежал целый комплекс причин. Эмпирические данные подтвердили, что имевшее место «вздутие цен» одновременно носило характер и инфляции спроса, и инфляции предложения. В первом случае речь шла о прямых (и во многом неизбежных) последствиях ощутимого повышения доходов и покупательной способности подавляющей части населения, увеличения совокупного спроса, что не всегда своевременно удовлетворялось ростом местного производства и импортными поставками (output gap). После нескольких лет «затягивания поясов» и падения потребительского спроса рынок быстро восстанавливался и требовал товарного наполнения. Несколько опережая предложение, избыточный спрос и спровоцировал взлет цен. Вместе с тем имела место и инфляция издержек. Такие факторы, как повышение заработной платы, удорожание стоимости энергоносителей, сырья, зарубежного оборудования и технологий, увеличивали производственные издержки, которые далеко не всегда и не в полной мере компенсировались ростом производительности труда и общим повышением хозяйственной эффективности. Более глубокому пониманию феномена аргентинской инфляции служит и кривая Филипса , указывающая на то, что с повышением заработной платы и занятости и снижением безработицы (а именно эти процессы развивались в Аргентине) происходит рост цен. Аргентинская действительность подтвердила известную формулу.
Болезненную реакцию в обществе вызывал тот факт, что при общем уровне инфляции, например, в 12,3 % (2005 г.) цены на целый ряд товаров массового спроса, включая продовольствие, выросли значительно больше: на 15–20 %580. Это затронуло в первую очередь интересы среднего класса и малоимущих слоев населения, которым было сложно поверить в официальные показатели инфляции. Отсюда – определенное сомнение в истинности правительственных заявлений, что обеспокоило Розовый дом, поскольку подрывало с трудом достигнутое доверие к его социально-экономической политике. Дальше – больше. В 2006–2008 гг. уже мало кто верил в официальные цифры инфляции. По результатам социологических исследований, большинство населения страны считало реальной цифрой роста цен в 2007 г. 20 %, т. е. практически вдвое выше, чем данные правительственных ведомств, и прежде всего Национального института статистики (INDEC)581. Проведенный в декабре 2007 г. репрезентативный опрос 25 аргентинских экономистов показал, что ни один из них не доверял официальной статистике и оценивал уровень годовой инфляции в пределах 16–21 % [85] . Причем, по мнению отдельных специалистов, 20 %-ная инфляция может стать «точкой невозврата»: вслед за этим возникает угроза возникновения неконтролируемых инфляционных процессов582.Case study
Денежная система Аргентины (ретроспектива) и инфляция
За рассматриваемый в книге период в стране несколько раз проводилась денежная реформа, как правило вызывавшаяся нараставшим обесценением денежных знаков. Впервые общенациональная денежная единица – песо – была введена 5 ноября 1881 г. и просуществовала рекордно долгий срок – вплоть до начала 1970 г. За это время крупнейшей (по номиналу) выпущенной единицей была банкнота в 10 ООО песо. 1 января 1970 г. в соответствии с законом № 18.188 в оборот был выпущен новый песо (так называемый «песо-закон»), равный 100 старым. Из-за усилившейся инфляции обесценение новых денег произошло «ударными» темпами, и в самом начале 1980-х гг. в обороте уже находились купюры достоинством 1 ООО ООО песо. С 1 июня 1983 г. «песо-закон» по обменному курсу 10 000:1 сменил «песо-архентино», просуществовавший всего два года (в данном случае крупнейшая банкнота имела номинал в 10 ООО). 15 июня 1985 г. на смену «песо-архентино» в соотношении 1000:1 пришел аустраль – единственная за всю историю денежная единица Аргентины, стоившая (по обменному курсу) дорожеИменно историческая память «кошмарит» аргентинские власти и общество в целом, делая их особенно чувствительными к любой угрозе очередного инфляционного всплеска. В попытке не допустить его администрации Н. Киршнера и К. Фернандес де Киршнер фактически встали на путь таргетирования инфляции (inflańon targeting)5S3 постепенного снижения ее до уровня 3–4 %. Этот шаг был не случаен. В последние годы режим денежно-кредитной политики инфляционного таргетирования многими специалистами принято считать наиболее эффективным инструментом в борьбе с инфляцией [86] . Указанный режим, как правило, предполагает следующее:
♦ наличие среднесрочного целевого ориентира уровня инфляции;
♦ приоритетный статус сохранения ценовой стабильности по сравнению с иными целями и задачами, стоящими перед финансовыми властями;
♦ поддержка антиинфляционного курса на всех уровнях государственного управления;
♦ доверие экономических агентов к политике правительства;
♦ информационная открытость, прозрачность решений и действий Центробанка.
Особенно важно доверие населения к денежным властям и проводимой ими политике. Это является важнейшим условием успеха, поскольку эквивалентно формированию и сохранению низких инфляционных ожиданий.
С конца 2005 г. сердцевиной антиинфляционного курса Розового дома стало сочетание политики сдерживания роста тарифов и цен (в частности, путем соглашений с производителями и торговыми сетями, охвативших порядка 500 базовых продуктов) с мерами по ограничению экспорта отдельных продовольственных товаров. В итоге правительство получило так называемый «эффект кобры» — результат, прямо противоположный ожидаемому584. Предложение целого ряда товаров сократилось, а цены продолжали расти. В этих условиях власти пошли по пути наименьшего сопротивления: работу INDEC поставили под правительственный контроль, а сама методология подсчета динамики потребительских цен была изменена таким образом, что, по свидетельству специалистов, стала невозможной более или менее реальная оценка темпов инфляции585. Официальные цифры роста цен стали все больше отличаться от независимых экспертных данных и – главное – от непосредственных ощущений потребителей, утративших доверие к денежным властям.
В апреле 2008 г. Министерство экономики разработало комплексную программу антиинфляционных мер, включившую в себя ряд противоположных по своей направленности предложений. Например, предусматривалось повышение тарифов на электричество, газ и транспорт; сокращение государственных расходов на создание объектов инфраструктуры; поддержание текущего обменного курса песо; фактическое замораживание заработной платы; поощрение конкуренции на рынках потребительских товаров; стимулирование роста срочных банковских депозитов; обеспечение независимости INDEC; ограничение сверхприбылей крупнейших торговых сетей (в Аргентине уровень их прибыльности в 2–3 раза превышает среднемировой). Кроме того, в целях укрепления доверия к стране на международных финансовых рынках предлагалось ускорить достижение договоренности с Парижским клубом586.
Реализация указанной программы могла привести к торможению экономического роста, что шло вразрез со стратегией Н. Киршнера и К. Фернандес де Киршнер и потому вызвало недовольство Розового дома и стало одной из причин отставки министра экономики Мартина Лусто. Новый глава ведомства – Карлос Фернандес – фактически положил программу своего предшественника под сукно, но от этого острота ситуации не спадала. «С уходом Лусто, – отмечалось в исследовании консалтинговой компании «Эколатина», – проблемы никуда не делись»587. Как бы подтверждая эту оценку, в августе 2008 г. руководство Аргентинского индустриального союза оценило уровень инфляции в стране в 25 % и потребовало «срочной нормализации» работы INDEC588.
Расхождения по вопросам антиинфляционной политики отразили тот факт, что форсированное снижение инфляции в условиях экономического подъема было затруднено в силу ряда объективных (внутренних и внешних) факторов. В том числе:
♦ двойственности целей кредитно-финансовой политики, которая, с одной стороны, в условиях быстрого хозяйственного роста призвана «насытить» экономику ликвидностью, а с другой – не должна «разогнать» инфляцию путем чрезмерного увеличения денежных агрегатов;
♦ высоких цен на основные товары аргентинского экспорта, оказывавших повышательное давление на внутренние цены и, как следствие, на темпы инфляции в реальном секторе экономики;
♦ сравнительно низкой сберегательной активностью населения, полностью не избавившегося от синдрома «загончика» и других правительственных мер, в недалеком прошлом не раз замораживавших банковские депозиты;
♦ ростом цен на мировых рынках на энергоносители и продовольствие, что порождало так называемую «импортируемую инфляцию».
Тем самым аргентинская инфляция подпитывалась множеством разнородных факторов, существенно затруднивших борьбу с этим опасным явлением. Говоря о перспективах эффективной антиинфляционной стратегии, следует иметь в виду, что она подразумевает взвешенное использование различных инструментов: монетарных рычагов контроля над инфляцией, таможенно-тарифных мер, кредитной и долговой политики. Эмпирические данные по разным странам показали, что наращивание инвестиций (преимущественно частных) и ускорение промышленного роста лучше, чем что бы то ни было, снижают инфляционный потенциал денежного расширения. Частные инвестиции, проходящие через рынок ценных бумаг и «оседающие» в реальном секторе экономики, – это именно тот механизм, который способен обеспечить решение стоящей перед аргентинским обществом двуединой задачи – увеличение капиталовложений с одновременным снижением инфляции.
Институциональные особенности, ограничения и риски
Рассматривая долгосрочные экономические изменения, происходившие на протяжении более чем столетнего исторического отрезка времени, нельзя не прийти к выводу, что стратегической задачей аргентинской нации и правящего класса было и остается построение эффективной хозяйственной модели с учетом траектории предшествующего развития общества ( эффект «path dependence»). В этой связи вновь возникает естественный вопрос, заявленный в начале книги: в чем главные причины систематических исторических провалов Аргентины, той череды экономических и финансовых кризисов и социально-политических потрясений, из которых страна не могла вырваться в течение долгих десятилетий?
Общественные процессы развиваются в конкретных институциональных условиях, которые, в зависимости от действия многочисленных разнонаправленных факторов, могут активно способствовать проведению тех или иных хозяйственных преобразований, а могут серьезно затруднять и ограничивать любые изменения исторически сложившихся производственных структур и отношений. Поэтому исследование экономических трендов неотделимо от анализа роли и значения национальных институтов, понимая под этим термином (в соответствии с неоинституциональной теорией) систему формальных правил и неформальных норм, определяющих взаимоотношения в обществе [87] .
Для понимания сути макроэкономических проблем и перспектив национального развития полезно использовать результаты сравнительного анализа разных государств, отраженные в международных рейтингах, которые по отдельным шкалам ранжируют подавляющее большинство стран. Эти рейтинги (при всей их условности и относительности) расширяют и уточняют представление о месте Аргентины в современном мире и степени развития ее институтов. Учитывая огромное количество существующих рейтингов, приведем лишь самые репрезентативные, дающие достаточно полную картину нынешнего состояния аргентинского государства и общества.Case study
Аргентина через призму рейтингов
Рейтинг государственности. Охватывает 192 страны, из которых лишь 46 – «лидеры государственности», страны демократического выбора, относительно высокого качества жизни, низких внешних и внутренних угроз. Аргентина занимает 17-е место, что свидетельствует о самостоятельности, независимости, суверенности и относительной политической стабильности.
Рейтинг потенциала международного влияния. В данном случае Аргентина, занимая высокое 31-е место, не может, разумеется, «тягаться» с глобальными лидерами – США, другими членами «Большой восьмерки», Китаем, но входит в число региональных лидеров.
Сравнительный анализ (в частности, корреляция между индексами) показывает: международное влияние связано с уровнем государственности.
При этом создается впечатление, что совокупный потенциал аргентинского государства на сегодняшний день больше его международного влияния и используется не полностью.
Рейтинг качества жизни. 46-е место Аргентины можно считать сравнительно высоким – позади почти 150 стран, включая Польшу (48-е место), Саудовскую Аравию (56-е), Мексику (59-е), Малайзию (61-е), Бразилию (65-е), Россию (73-е). Качество жизни также в значительной степени связано с эффективной и состоятельной государственностью. Кроме того, значение имеют такие показатели, как продолжительность жизни, уровень смертности, расходы на здравоохранение.
Рейтинг институциональных основ демократии. И здесь позиции Аргентины выглядят неплохо. Она входит в число 30 (29-е место) стран с достаточными основами демократии, опережая Корею, Германию, Японию, Польшу, Бразилию (и все другие латиноамериканские государства), Украину, Россию и т. д. Аргументы для такого позиционирования: сравнительно продолжительная демократическая традиция, реальная конкуренция на президентских и парламентских выборах, отсутствие (в последние десятилетия) попыток неконституционной смены власти.
Рейтинг экономической свободы. По этому индексу Аргентина в пост-кризисный период стабильно занимает места во второй сотне государств (в 2008 г. – 108-е место из 157), что свидетельствует о наличии серьезных проблем в таких областях, как внешнеторговое регулирование, налогообложение, кредитно-финансовая система, участие государства в экономике, иностранные инвестиции, права собственности, удельный вес неформального сектора. По степени экономической свободы страна уступает подавляющему большинству латиноамериканских соседей, в ряде случаев – разрыв огромный. Для сравнения: Чили занимает 8-е место, Сальвадор – 33-е, Уругвай – 40-е, Мексика – 44-е, Колумбия – 67-е, Бразилия – 101-е.Обратимся теперь к международным индексам, фиксирующим уровень развития Аргентины (и, для сравнения, Бразилии и Мексики) в конкретных областях хозяйственной жизни (см. табл. 12.3). Приведенные данные показывают, что в целом весьма благоприятные (внутренние и внешние) условия развития отнюдь не гарантируют стабильных экономических успехов. Очевидно, что в данном случае большую роль играют другие факторы, главные из которых – формальные и неформальные институты. По мнению ряда исследователей – прежде всего либерального толка – одна из причин экономических провалов Аргентины состоит в том, что, начиная с 1930-х гг., в стране сформировался такой формальный институт, как практика периодического «легального отъема» частной собственности. Он производился (в пользу тех или иных секторов населения или экономико-финансовых групп) путем прямого государственного вмешательства, осуществляемого разными способами и в различных формах, например «замораживание» или экспроприация банковских вкладов. Особое распространение такая практика получила в период первого правления перонистов, когда система «легального отъема» приобрела всеобщий характер и многие аргентинцы уверились в своем праве «отнимать» чужую собственность и претендовать на чужие доходы. «Культура честного труда с целью заработать на жизнь и улучшить свое положение была отодвинута в сторону и заменена оргией «легальных» грабежей и обманов», – отмечал Роберто Качаноски589. Зачем напрягаться и что-то производить, повышая эффективность и конкурируя, если можно (по закону!) получить требуемое от государства, которое приняло на себя функцию экспроприатора и распределителя.
Таблица 12.3 Международные рейтинги экономических показателей (индексы развития)
Составлено по: World Economic Forum. –http:// www.insted.edu/
Эта система имела негативные макроэкономические последствия. Во-первых, автоматически снижался объем частных капиталовложений в реальный сектор хозяйства, поскольку потенциальные инвесторы опасались за судьбу своих активов и сбережений. Отсюда – перманентная необходимость компенсировать нехватку предпринимательских инвестиций за счет государства и заимствований за рубежом, так называемого долгового финансирования. Во-вторых, острая потребность в растущих государственных расходах провоцировала власти на новые действия по насильственному перераспределению доходов и собственности (которая в результате оставалась юридически незащищенной), а также вела к повышению налоговой нагрузки на бизнес и на все население.
Налоговая система заслуживает отдельных комментариев. Изобретая способы «легального отъема» собственности, власти постоянно изменяли «правила игры», но одно оставалось неизменным – активное использование фискальных инструментов. Кто бы ни находился в Розовом доме, законотворчество в налоговой области не прекращалось ни на минуту.
В итоге сложилась невероятная, можно сказать, парадоксальная ситуация, которую любой заинтересованный читатель может оценить самым непосредственным образом. А именно: аргентинское издательство «La Ley» («Закон») под общим заголовком «HAЛOLH» опубликовало 25 томов по 1290 страниц каждый (всего 32 250 страниц!), содержащих материалы национальной налоговой системы [88] . Как подсчитал экономист Антонио Маргарита, даже для поверхностного знакомства со всем этим «интеллектуальным богатством» необходимо, по крайней мере, четыре года усердного чтения590. Мало этого. Неподъемным является и суммарный объем всех налогов (федеральных, провинциальных, муниципальных), которые, по идее, должен уплачивать средний аргентинец. По оценке того же А. Маргарита, этот показатель «зашкаливает» за 65 %591. Разумеется, ни один аргентинский гражданин, находящийся в здравом уме и твердой памяти, никогда в жизни такие налоги не платил и платить не собирался.
В 50—70-е гг. прошлого века процесс формирования новых институтов приобрел четко выраженный рентоориентированный характер, что привело к принятию неэффективных законов и постановлений «барьерного» характера, имеющих целью получение бюрократической ренты. Это обусловило резкий рост трансакционных издержек осуществления как отдельно взятых сделок и коммерческих операций, так и функционирования экономической системы в целом592. Нужно при этом заметить, что свой вклад в процесс бюрократизации хозяйственной жизни внесли практически все правительства, начиная с Х.Д. Перона и заканчивая военными режимами, а в 1980-е гг. – включая администрацию Р. Альфонсина. «Перегруженность» экономики административными барьерами повлекла за собой тяжелые общеэкономические последствия, ощутимо затормозившие хозяйственное развитие. В ряду факторов, блокировавших экономический рост, следует назвать:
нереализованный предпринимательский потенциал значительной части аргентинских граждан, которых высокие административные барьеры отпугивали и не давали заниматься легальным бизнесом;
«уход в тень» тысяч представителей предпринимательского класса (прежде всего малого бизнеса) из-за трудностей преодоления барьеров;
потери налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, поскольку зачастую платежи за преодоление барьеров шли не государству, а в частные карманы тех, кто «снимал» бюрократическую ренту.
В итоге страна попала в так называемую «институциональную ловушку». В терминах неоинституционализма «институциональная ловушка» трактуется как эффект блокировки ( lock-in-effecl ), означающий, что однажды принятое решение трудно отменить593. Другими словами, «институциональная ловушка» – это устойчивая неэффективная норма (неэффективный институт), имеющая самоподдерживаюгцийся характер. К характерным для Аргентины «институциональным ловушкам» того времени относились: коррупция, уклонение от уплаты налогов, бартер, неплатежи и т. д.
Если посмотреть на аргентинскую экономику 1980-х гг. через призму неоинституциональной теории, то напрашивается вывод, что она стала заложницей системы «институциональных ловушек», явившихся результатом макроэкономической политики на протяжении нескольких десятилетий. Одной из главных ловушек была зависимость экономического курса от траектории предшествующего развития, заданной еще в период первого президентства Х.Д. Перона и окончательно сформировавшейся в 1970-е гг. Цепь «институциональных ловушек» привела к тому, что дальнейшее развитие происходило не в сторону рынка, а в направлении к псевдорыночным формам и воспроизводству нерыночных отношений. Зачастую неэффективные производства находились под опекой государства, тогда как эффективные предприятия вынуждены были от этого государства защищаться. Экономика оказалась в западне собственной неэффективности. Подтверждением тому, что аргентинская экономика была сплошной цепью «институциональных ловушек», являлось положение правительства Р. Альфонсина, которое само находилось в ловушке, пытаясь одновременно достичь трудно совместимые цели, например, сдержать инфляцию и снизить безработицу, удержать явно завышенный обменный курс аустраля и активизировать экспорт.