Петр Великий

Андерсон Мэтью Смит

Управление с помощью коллегий, небольших комитетов министров и должностных лиц, контролирующих более или менее определенные аспекты правительственной деятельности, было методикой, хорошо отработанной во многих частях Европы, особенно в немецких и скандинавских государствах. Уже в марте 1715 года Петр обсудил с Сенатом возможность установления чего-то подобного в России, чтобы таким образом упростить все еще очень громоздкую систему приказов, унаследованную от прошлого. К концу 1717 года решение было принято. В декабре того же года были назначены президенты коллегий, которые должны были быть основаны в ближайшем будущем. Нет никакого сомнения, что на решение Петра сильно повлияли иностранные примеры: из всех его реформ это одна из тех, в которой иностранное влияние является наиболее очевидным. В сентябре 1715 года он дал распоряжения относительно сбора информации относительно работы коллегиальной системы в Дании; и весной 1718 года, когда составлялись детальные инструкции для новых учреждений, его агент Генрих Фик прислал ему подробное описание шведских коллегий [133] . Однако те, что установились в России начиная с того года, не были результатом какой-либо рабской имитации иностранной практики. Они были вдохновлены совершенно реальным желанием улучшить качество центрального управления и усилить личный контроль царя над ним. Из общего количества одиннадцати коллегий три — иностранных дел, военная и адмиралтейская — с самого начала расценивались как наиболее важные (признание силы внешних давлений и потребностей, которые так сильно доминировали в работе Петра). Из остальных три — Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия (которая временно была упразднена в 1722 году) — занимались финансовыми делами. Три других — Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия и Коммерц-коллегия — имели дело с различными аспектами индустриальной и коммерческой жизни; в то время как Юстиц-коллегия, чьи полномочия были менее ясно определены, чем у любой другой, действовала во многом как некий вид министерства внутренних дел, а Вотчинная Коллегия (основанная в начале 1721 года) занималась делами и интересами класса землевладельцев. Каждая коллегия должна была состоять из президента и вице-президента, четырех или пяти советников и четырех экспертов-консультантов, укрепленных группой чиновников, переводчиков и писцов. Они должны были работать под руководством Сената, членами которого, как было установлено в 1718 году, должны были быть их президенты; но в 1722 году это обязательное условие почти не вспоминали в связи с заметным увеличением размера аппарата, которым управлялась Россия. Различные коллегии резко отличались по размеру: в 1723 году Военная Коллегия имела 353 служащих, в то время как Коммерц-коллегия имела только тридцать два. Но изменения с 1718 года и далее повлекли за собой стремление удвоить величину аппарата всей центральной администрации, так как к последним годам жизни Петра коллегии все вместе обрабатывали и создавали по крайней мере 200 000 документов каждый год [134] . Кроме того, центральное правительство было не просто больше, чем когда-либо прежде. Оно было еще и рациональнее организовано: в отличие от множества приказов, которые предшествовали им, каждая коллегия имела юрисдикцию в своей сфере по всей России без географического ограничения. Коллегии также освободили Сенат от большого бремени сложной административной работы, которую он до этого времени вел, освободили его для действий в качестве апелляционного суда в юридических вопросах и органа, занимающегося формулировкой общей политики и составлением нового законодательства. Реформа почти сразу показала дефекты на практике. Чтобы коллегии работали хорошо, требовалось поддержать их большим количеством образованных и общественно-духовных людей, чем Россия могла бы обеспечивать. Некоторые коллегии имели тенденцию стать инструментами в руках своих президентов. Но нет никакого сомнения в глубоком личном внимании царя к новой структуре. Генеральный Регламент 1720 года, тщательно разработанный документ, который, наконец, установил коллегии как неотъемлемую часть правительственного механизма, был составлен не менее чем в двенадцати различных версиях, девять из которых были исправлены или изменены Петром самостоятельно. Подобно Уставу Воинскому и Морскому Уставу, он был нацелен на осторожное и систематическое регулирование большой области правительственной деятельности, регулирование такого типа, которого так недоставало царю в его безрассудные ранние годы.

133

Н. А. Воскресенский. Законодательные акты… Т. I. С. 542–549.

134

Е. V. Anisimov, The Reforms of Peter the Great: Progress through Coercion in Russia trans. J. T. Alexander (Armonk, NY and London, 1993), p. 154.

Создание коллегий не исчерпало творческой энергии Петра в вопросах управления. В 1721 году декретом, который царь лично пересмотрел шесть раз, был учрежден новый пост Генерал-прокурора Сената. Занимающий этот пост имел большие полномочия. Хотя он не был членом Сената, все вопросы, представленные на рассмотрение, должны были проходить через его руки, и он должен был председательствовать на заседаниях, когда отсутствовал царь. Все фискалы должны были быть его агентами при коллегиях под его контролем. Он был высшим чиновником России, главой огромной, пусть все еще часто скрипящей новой административной машины. Он был также более чем любое другое должностное лицо непосредственно персональным представителем и агентом царя, «нашим глазом и поверенным дел государства». П. И. Ягужинский, первый, кто занял этот большой пост, соперничал с Меншиковым, как наиболее всесильным человеком в стране после Петра. В следующем году был создан новый и существенный пост Рекетмейстера, занимающий его должен был расследовать жалобы на недостойное поведение и несправедливые решения коллегий и сообщать о них Сенату. Наконец, модернизация и систематизация, которые во многом характеризовали и направляли деятельность Петра в течение этих последних лет, нашли выражение в Табели о рангах, выпущенной в 1722 году.

Табель о рангах создавала сложную градуируемую иерархию в вооруженных силах, управлении и суде. В заключительной версии она внесла в список 262 различных чина — 126 военных и военно-морских, 94 административных и 42 относящихся к суду. Разряды в вооруженных силах были далее подразделены на разряды в пехоте, артиллерии, гвардии и флоте, с чинами в гвардейских полках на две ступени выше, чем те же самые чины в других отделениях (так, например, полковник гвардии имел тот же самый ранг в Табели о рангах, что и генерал-майор пехоты). Все офицеры и должностные лица, таким образом, были внесены в список, от фельдмаршала, с одной стороны, как высшего чина, до невысокого чина прапорщика — с другой, классифицированы в четырнадцати параллельных классах. В военных и военно-морских и в восьми самых высоких гражданских разрядах и их потомки должны были быть признаны как равные «лучшей и самой старой знати» и пользоваться привилегиями наследственного членства сословия землевладельцев, особенно имевших крепостных и освобожденных от недавно введенного подушного налога. Молодые люди должны были начинать свою карьеру в самом низком чине и повышаться по сочетанию заслуг и срока службы. Целая система была основана на идее разряда как награды за службу, как чего-то достигнутого усилием, а не пассивным предоставлением, как естественный результат высокого происхождения. Было бы ошибкой, однако, видеть это как преднамеренное усилие, чтобы растворить землевладельческий правящий класс во вновь прибывших скромного происхождения. Основная идея была в том, что разряды, внесенные в список Табели о рангах, будут пополняться членами этого класса или немногочисленными посторонними, ассимилируемыми в Табели в случае успешной карьеры на правительственной службе на разумно высоком уровне. По этой же причине, принимая во внимание, что все армейские и морские офицеры нашли место в Табели, а более скромные разряды гражданской администрации, чиновников и писцов не были включены, Петр отверг предложение Адмиралтейской Коллегии о включении в табель квалифицированных рабочих типа судостроителей и кузнецов.

Однако Табель о рангах дала некоторый стимул замене старой знати, гордящейся своим происхождением и ревностно относящейся к своим привилегиям, новым привилегированным классом, которому предоставлялся социальный статус по существу в пределах разряда в официальной иерархии. Этот процесс продолжался еще долго до 1722 года; но он четко развивался. Старые московские титулы официального разряда полностью утратили свое использование к первым годам восемнадцатого столетия, процесс, ускоренный созданием новой и очень большой регулярной армии. Титул боярина был присужден П. М. Апраксину в 1709 году, и чуть менее высокий окольничего — другому из подчиненных Петра, В. А. Юшкову, в 1711 году; но они, кажется, были последними, кому делались новые представления этих традиционных званий [135] . Новые западные титулы типа графа и барона и новые официальные разряды типа члена тайного совета (тайного советника) и члена совета суда (надворный советник) отобразили в символической форме изменение, отклонение от московской традиции и движение к служебной аристократии. Петр всегда с радостью открывал уполномоченный разряд в армии членам непривилегированных классов, которые выказывали необходимые качества. Его собственная довольно демонстративная настойчивость, числясь простым бомбардиром, принимать продвижения по службе только когда он заслуживал этого, подчеркивая важность технического знания и практического опыта в противовес важности только благородного происхождения; и ряд указов в 1714, 1719 и 1722 годах ясно предусматривал предоставление звания офицера людям простого происхождения. Он никогда не мог бы игнорировать, и, конечно, не желал полностью игнорировать происхождение и семейные связи при назначении на важные посты в вооруженных силах или администрации.

135

С. М. Троицкий. Русский абсолютизм и дворянство, XVIII в. (Москва, 1974). С. 41.

Звания и титулы, данные Б. П. Шереметьеву на ранних стадиях войны со Швецией — командующий конницы, главнокомандующий, фельдмаршал, — являются иллюстрацией этого. Такой же является карьера, например, Ф. А. Головина, который все годы до своей смерти в 1706 году фактически был министром иностранных дел; Ф. М. Апраксин, губернатор Архангельска, адмирал и, наконец, глава Адмиралтейской коллегии; Г. И. Головкин, отвечавший за иностранные дела в течение ряда лет после 1706 года; или И. А. Мусин-Пушкин, который был главой Монастырского приказа после 1701 года, затем сенатором и главой Штатс-контор-коллегии. Петр вовсе не был уравнителем. Когда ему нужен был командующий армией и военно-морским флотом, высокое должностное лицо или дипломат, его первым инстинктом было повернуться к традиционному правящему классу как очевидному резерву талантов, которые нужно продвигать для этих целей. Однако кандидат, идеальный по званию и лидерству, основанному на заслугах, также был тем, кого царь находил глубоко привлекательным всю жизнь. Эффект Табели о рангах, другими словами, должен был, по существу, объединить развитие, которое уже давно прогрессировало. Подобно созданию коллегий годом или двумя ранее, она была вдохновлена в значительной степени иностранными моделями, особенно прусским Порядком о рангах (Rangordnung) от 1713 года. Но она пошла далее, чем любой из подобных документов, в том, что бюрократизировала русский правящий класс, классифицируя и оценивая его членов только в пределах их официального разряда. В отличие от большинства иностранных схем такого рода, она не предоставляла никакого места сановникам церкви и унаследовавшим звания аристократам по происхождению. Таким образом, она отразила возникновение в России нового типа абсолютистской власти, работающей посредством большой и сложной бюрократической машины. Подобно другим большим административным документам последних лет Петра, она была продуктом долгого и детального рассмотрения. Она была обсуждена Сенатом и некоторыми из коллегий, в то время как царь, контролирующий весь сложный процесс ее разработки, составил три различных ее варианта [136] . Еще раз очевиден контраст по сравнению с поспешными, лаконичными и грубо проработанными указами по административным вопросам первых лет столетия.

136

Для детального рассмотрения сложного развития Табели о рангах между первым обсуждением не позднее сентября 1719 года и заключительным представлением Сенату в январе 1722 года см.: Троицкий. Русский абсолютизм и дворянство, гл. 2.

Административные реформы Петра были вдохновлены высокими и подлинными идеалами — служить величию и прогрессу России. Он надеялся добиться этого, улучшая механизмы центрального правительства и усиливая контроль над провинциями, отделяя судебные от чисто административных функций и заменяя идеей законности или повиновения указам царя бессмысленное следование обычаю или традиции. Все же достижение было далеко не идеальным. Несмотря на напряженное усилие и некоторые значительные успехи, бреши и недостатки в структуре, которую он оставил своим преемникам, поразительны. Регулирование администрации в соответствии с законом было затруднено без определенной кодификации перепутанной массы официальных указов и распоряжений; а это не было выполнено. Комиссии были действительно основаны для этой цели в 1700, 1714 и 1720 годах, но они оказались бесплодны. Хотя указом Петра было установлено, что никакой закон не должен иметь силу, если не существовал в письменной форме и не подписан им, простые устные команды правителя в течение долгого времени его правления продолжали расцениваться как имеющие силу закона. Отделение судебного права от администрации надлежащим образом осталось не более чем стремлением. Воеводы, губернаторы и вице-губернаторы губерний так же, как и многие младшие должностные лица, сохранили за собой важные судебные функции, поскольку дела, касающиеся крепостных, улаживались землевладельцами или их агентами и никогда не достигали официальных судов, если не были связаны с серьезными уголовными или политическими преступлениями.

На более материальном уровне усилиям Петра непрерывно препятствовали недостаток и денег, и способных и надежных людей. Нехватка денег вызывала нерегулярность и долгие задержки в выплате официального жалованья; даже в конце правления имелись предложения платить администраторам в более отдаленных и неразвитых частях России, например, на Урале, предоставлением земли. Маленькое и нерегулярно выплачиваемое жалованье, соединенное с давней традицией более или менее институционализирующегося взяточничества (указы против этого датированы в России концом пятнадцатого века) обрекли Петра на долгую и бесполезную борьбу против официальной коррупции. Он вел эту борьбу энергично и жестоко. В 1712 году бывший губернатор Сибири, князь М. П. Гагарин, заплатил за взимание взяток смертью на эшафоте так же, как и обер-фискал Алексей Нестеров тремя годами позже. Петр, в отличие от его предшественников, попытался наказывать тех, кто предлагал взятки, так же как и тех, кто их брал. Но эта борьба была обречена на поражение. Слишком многие, через кого он вынужден был действовать, были неспособны понять или сочувствовать его стремлениям. Многие воеводы и губернаторы провинций были необразованны; и посредственность столь многих подчиненных, на кого он должен был положиться, была одной из самых разрушительных сил, которые ему мешали работать. «Царь, — писал один из лучших иностранных наблюдателей, — будет всегда натыкаться на упрямство своих подданных и их естественную склонность к несправедливости и вымогательству, непреодолимое препятствие мудрым целям, которые он поставил себе» [137] .

137

Weber, The Present State of Russia, I, 80.

Петр предпочитал, как уже было показано, назначать на высокие административные посты, если возможно, русских благородного происхождения. Все же в своем поиске эффективности он желал поручать влиятельные посты как иностранцам — например, Г. И. Ф. Остерман [138] , сын ганноверского пастора, который в последние годы правления был наиболее важным руководителем российской внешней политики; или Антон Девиер, который в 1718 году получил новый и важный пост генерал-полицмейстера С.-Петербурга, уроженец Амстердама, сын крещеного португальского еврея, — так и русским незнатного рождения. Меншиков, чье личное влияние на Петра было временами огромно, прежде всего в самые трудные первые годы восемнадцатого столетия, не мог начать жизнь, как заявляли его враги, продавая пирожки на улицах. Но он имел, конечно, скромное происхождение. Посты и почести, которые были у него, — генерал-губернатор Ингерманландии, Карелии и Эстонии, князь Священной Римской империи (результат желания императора быть в хороших отношениях с Петром) — еще более ожесточали старую аристократию по отношению к нему из-за его низкого происхождения. Самый большой соперник Меншикова, по крайней мере в поздние годы правления Петра, П. И. Ягужинский, которому суждено было стать генерал-прокурором Сената в 1722 году, был сыном литовца, пономаря лютеранской церкви в Москве. Даже люди из крепостных, если обладали способностями и были достаточно удачливы, могли высоко вознестись в административной иерархии при Петре. Алексей Курбатов, вице-губернатор Архангельска, и В. С. Ершов, вице-губернатор Московской губернии, — примеры тому. Однако как широко в социальном и географическом смысле ни забрасывал царь свою сеть, он никогда не имел возможности набрать на работу администраторов нужного типа в достаточном количестве.

138

Вошедший в историю России как Андрей Иванович Остерман.

Недостатки его гражданских чиновников вкупе с его собственной поспешной энергией и непрерывным требованием быстрых и ощутимых результатов объясняют одну из наиболее поразительных характеристик управления России в течение более поздних лет правления Петра — степень, в которой оно стало зависеть от армии. До некоторой степени эта зависимость существовала всегда. Подавление восстаний и контроль над разбоем могли быть достигнуты только военной силой. Кроме того, долгое время было обычным делом давать административные посты в провинциях офицерам в отставке. Все же степень, в которой в последнее десятилетие своей жизни Петр подчинил высшие гражданские учреждения военному контролю и полагался на военных людей в каждом аспекте управления, было чем-то новым, и для многих современников странным и даже шокирующим. Когда в 1717 году, после своего возвращения в Россию, царь основал специальный судебный трибунал, составленный из офицеров с широкими полномочиями, чтобы расследовать коррупцию, ганноверский посланник был поражен тем фактом, что «дела пришли в такое состояние в России, когда члены почтенного Сената, состоявшего из глав знаменитейших семейств в доминионах царя, были обязаны являться перед лейтенантом, как перед своим судьей, и отчитываться за свое поведение» [139] . Годом или двумя позже важность армии была даже еще более подчеркнута, когда Петр, чтобы закончить перепись, необходимую для взимания нового подушного налога, послал полки в сельскую местность и расквартировал солдат во многих российских деревнях. В 1725 году Военной Коллегии было указано, чтобы «в полках не было никаких штабных офицеров, поскольку большая часть их находится с переписчиками» [140] . Офицеры и сержанты обязательных для охраны гвардейских полков были в более поздние годы правления приписаны и часто доминировали почти в каждом учреждении управления. Даже Сенат или Синод не избежали их влияния. Этому обширному военному контролю над управлением суждено было действовать долго, особенно в провинциях. Собрание подушного налога до 1763 года, например, должно было выполняться солдатами. Только при Екатерине II многие из механизмов управления в России избежали подчинения армии, которую Петр поставил над ними.

139

Weber, The Present State of Russia, I, 193.

140

Anisimov, The Reforms of Peter the Great, p. 162.

Тот факт, что мощные административные органы могли быть так легко подчинены молодым офицерам или даже сержантам, показывает, насколько они целиком были просто инструментами воли Петра, а не независимыми полномочными объектами. Царь создал их, чтобы изменять, приспосабливать или даже ликвидировать по своему желанию. Столь абсолютной была их зависимость от него, что можно даже усомниться, насколько они могут быть названы учреждениями в самом полном смысле. Желание Петра создать систему управления, которая была бы безличной и регулировалась в соответствии с законом, было искренним. Кроме того, в свои последние годы он, кажется, предусматривает вовлечение российской знати в управление другими способами, нежели просто использование ее как источник должностных лиц. Указ от 1723 года предусматривал выбор местными землевладельцами в каждом районе «земельных комиссаров» (земские комиссары) для сбора подушной подати, в то время уже имелся даже план учреждения совета знати, который выбирал бы президентов некоторых из коллегий. Здесь, как и в других случаях деятельности Петра, легко заметить конфликт между его инстинктом доминировать, чтобы направлять и управлять всей жизнью России, и искренним желанием поощрять в своих подданных большую инициативу, уверенность в себе и доверие к себе. Но надежда и схемы такого рода были разрушены. Осознание общих корпоративных интересов российским классом землевладельцев было слабым, и в течение долгого времени после смерти Петра в гвардейских полках сосредоточилось его значительно больше, чем в любых административных механизмах. Всеми своими усилиями Петр управлял скорее через людей, чем посредством законов или учреждений. Высокие должностные лица, и еще большее количество людей с персональным влиянием на него, типа Меншикова и Прокоповича, были более важными силами в правительстве, чем любое из его новых административных творений.