Политические работы 1895–1919
Шрифт:
Совсем иная картина, если рейхспрезидент избирается не на всенародных, а, как во Франции, на парламентских выборах. При системе с палатой государств тогда возможен парламентаризм, т. е. «сильный» премьер–министр в качестве доверенного лица правящей партии. И лишь двойная ответственность перед, возможно, имеющими разный партийный состав палатами вызовет осложнения. Но если бы в этом случае вместо палаты государств имелся бы Бундесрат с проинструктированными правительственными делегатами, то был бы осуществим тот способ парламентаризации, какой мог реализоваться еще при старом режиме при парламентаризации Бундесрата. Поскольку же премьер–министру (рейхсканцлеру) теперь не обязательно сразу и быть прусским министром, и председательствовать в Бундесрате, его министерство, состоящее из доверенных лиц народной палаты, будет формироваться за пределами Бундесрата. Тогда естественной функцией этого последнего будет консультирование и принятие постановлений по законопроектам и, вдобавок, чисто исполнительные «административные распоряжения». Если же, кроме этого, Бундесрат будет наделен распорядительной властью, дополняющей законы («юридические распоряжения» — противоречие, хотя и не слишком серьезное, налицо), то народная палата, пожалуй, будет претендовать на то, чтобы ее доверенные лица, министры, могли отменять их с помощью вето, и всегда будет фиксировать это право в законах. С другой стороны, у Бундесрата никто не отнимет право создавать в отдельных министерствах комиссии для контроля и предоставления доклада. Таким образом, правление будет осуществляться посредством переговоров между Бундесратом и министерствами, но функции избранного парламентом рейхспрезидента останутся ограниченными формальным контролем и легитимизацией, как у французского президента республики.
Теперь можно вникнуть в мысль о том, чтобы вместо рейхспрезидента создать правительственную
Наконец, остается еще возможность Бундесрата, состоящего из делегатов, который, со своей стороны, правит, например, попеременно с помощью президентов каждого из трех крупнейших государств (реминисценция прежней «триады»!) или посредством некоего «комитета трех», наряду с которым работают не парламентские министры, но лишь руководители–профессионалы. Впрочем, такое решение, ограничивающее деятельность народной палаты чисто «негативной» политикой, едва ли удачно. Ибо осуществляется оно ценой полного отказа от единства, необходимого для всякой строгой социализации. Если же правительственная коллегия будет комплектоваться из делегатов от отдельных правительств по определенной формуле распределения и работать вместе с палатой государств, то и подавно произойдет то же самое[124]. При всех этих, как мы видим, сложных проблемах в дальнейшем надо учитывать лишь то, какое влияние оказывают два требования, отстаиваемые сегодня в качестве специфически демократических, а именно:
3) представительство в соответствии с количеством полученных голосов и референдум.
Независимо от того, какая система представительства в соответствии с количеством полученных голосов применяется, ее влиянием всегда будет распределение должностей и позиций политической власти между партиями согласно их наличной численности. Тогда могут иметь место отношения, характерные для многих швейцарских кантонов, где представители конкурирующих партий мирно заседают вместе и, распределяя должности, улаживают дела посредством компромиссов. Такое чрезвычайное миролюбие свойственно нормальным временам. Перманентной является система коалиций, а жесткое господство той или иной партии с его известными недостатками, но также и с — по меньшей мере — возможным преимуществом единого политического руководства значительно ослабляется. Конечно же, это имеет неблагоприятные последствия для всевозможных стремлений к социализации. А вот применительно к формированию правительства представительство в соответствии с количеством полученных голосов служит радикальным средством от любой диктатуры. Его можно по–разному оценивать в зависимости от хозяйственных и социально–политических планов.
Но аналогичное можно сказать и о народном голосовании по поводу законов. А именно: несмотря на внешнее сходство с системой представительства в соответствии с количеством полученных голосов, оно оказывает политическое воздействие в прямо противоположном направлении и напоминает плебисцитарные выборы президента. Ибо весь опыт говорит, что это в высшей степени консервативное политическое средство и серьезное препятствие для быстрого прогресса в законодательстве. Тем более, что при запутанных законах против законопроектов можно голосовать по противоположным причинам и, прежде всего, из–за самых разнородных частностей. Основания для негативного голосования распознать трудно, а компромиссы невозможны. Более тщательная подготовка, расхваливаемая в качестве последствия референдума, и партийные компромиссы перед представлением законопроектов на рассмотрение могут смягчить обрисованное впечатление, а комбинации всесторонне желательных нововведений с другими, нежелательными, в состоянии навязать эти последние голосующему. В остальном рассматриваемое воздействие неоднозначно. Слишком частые референдумы значительно ослабляют всеобщий интерес к ним. Зато относительно редко проводимые референдумы, несомненно, повышают всеобщую внутреннюю сопричастность к принятию законов. Правда, они не столь явно, по меньшей мере, в демократических государствах (иначе, нежели в Швейцарии) повышают внутреннюю сопричастность к управлению и ориентированность на него, а важность этого непрерывно растет. В Америке вместе с непрерывным развитием референдумов может усилиться и без того очень мощный и зачастую односторонний интерес к законодательству, но тем самым — и доверие к параграфам; зато в Англии с ее контролем над администрацией через парламентские комитеты, дискуссии в которых попадают в прессу, может развиваться политическая вышколенность в управленческих делах. Политически важно, что дезавуирование правительства с помощью референдума не содержит вотума личного недоверия и поэтому не принуждает правительство к отставке. Референдум тоже является противником строгого парламентаризма и жесткого господства одной партии, а это может помешать социализации, например, при народном голосовании, когда речь идет о значительных нововведениях, ибо референдум может с легкостью все затормозить, поскольку в нем всегда задействовано множество разнообразнейших интересов.
Для Германии же референдумы, пожалуй, следует ограничить вопросами изменений в конституции, случаями острых конфликтов между верховными имперскими властями — о чем ниже — и предложениями, внесенными очень большим количеством граждан (приблизительно одной пятой от общего числа). Если же это будет происходить при одновременном соблюдении принципа пропорциональности при комплектовании правительства и если впоследствии будет назначена мощная плебисцитарная верхушка, то значение профессиональных парламентариев впредь будет очень небольшим, а прогрессивная власть сильной администрации будет сочетаться с консервативной властью референдума. При слабой же (федералистской или избранной парламентским путем) верхушке и при длительной многопартийности и без того свойственные референдуму черты серьезного препятствия прогрессу окажутся чрезмерно усиленными. Кроме того, парламент не будет тогда местом селекции лидеров, что является изъяном всех таких систем, который надо как следует учесть. Следовательно, стремление к социализации в сочетании с (независимо от того, правомерной ли) широко распространенной антипатией по отношению к парламентаризму — если уступить этой антипатии вопреки вышеупомянутому опасению — и пристрастие к формально демократическим формам законодательства и комплектованию объединений избирателей в целом имеют значение для сочетания 1) плебисцитарного единолично правящего президента с 2) палатой государств и 3) референдумом в соответствии с конституцией — при
Конечно же, все эти вопросы зависят от того, каким планируется распределение задач и финансовых средств между империей и отдельными государствами.
V
В первую очередь мы выступаем за по возможности унитарное решение. Т. е. за то, чтобы отдельные государства в будущем соотносились с центром, например, по образцу отношений канадских или австралийских штатов с центром; ибо любое децентрализованное решение не только гораздо дороже с позиции выполнения задач, но и, как правило, неэкономично, и, прежде всего, служит помехой для планомерной социализации. Представляется несомненным, что широкомасштабное унитарное решение будет в дальнейшем иметь шансы лишь в случае перемещения представительских организаций и политических административных властей за пределы Берлина. Но по–видимому, даже тогда простое преобразование Германии в унитарную республику будет приниматься с трудом. Зато имеющиеся отдельные правительства будут, как правило, стоять за автокефалию, т. е. за самостоятельность при комплектовании руководства каждого отдельного государства (посредством общенародных или парламентских выборов). И, как учит тысячелетняя история, с вопросом о раздаче теплых местечек в ведомствах сопрягаются весьма мощные интересы.
С чисто объективной стороны все определяется такими фактами, как предстоящие финансовые обязательства и планируемая социализация. Все это зависит от выплаты военного долга и восстановления хозяйства, а и первое, и второе уже сами по себе обусловливают широкомасштабную социализацию. Монопольные или центральные управления (которые предстоит создать) для контролируемых государством синдикатов могут быть лишь имперскими управлениями, налоги с имущества (которые предстоит установить) — лишь монопольными доходами, а налоги с синдикатов — лишь общеимперскими доходами. Поэтому имперский нетто–бюджет будет намного превосходить нетто–бюджеты всех отдельных государств вместе взятых, а имперский брутто–бюджет вообще едва ли сравним с брутто–бюджетом всех отдельных государств. В конечном счете всякая, в том числе не только финансовая, но и предпринимаемая ради экономических целей социализация ведет по тому же пути. Радикально унитарное решение при перекладывании на империю долгов всех отдельных государств будет при обремененности империи долгами совершенно безопасным, а в материальном отношении земли, не относящиеся к Пруссии, при любой централистской социализации с ее финансовыми последствиями только выиграют. Прежде всего, если прусские железные дороги и шахты перейдут в имперскую собственность. Аналогичным образом, империя должна будет экспроприировать в свою собственность фидеикомиссы и крупные имения как минимум в той мере, в какой речь пойдет о наделении землей инвалидов войны, поскольку в противном случае в отдельных государствах этот процесс будет в высшей степени неравномерным. Итак, во всех указанных случаях регулирование со стороны империи будет неизбежным. Из существовавших до сих пор общеимперских компетенций в сфере законодательства (ст. 4) едва ли можно какую–нибудь отменить. Управление промысловой политикой, торговой политикой, системой мер и чеканкой монет наряду с выпуском банкнот и банковской политикой, патентным делом, морской торговлей, железными дорогами, сообщением по внутренним водным путям, почтами, телеграфами, юридической помощью, заверением документов, гражданским правом, процессуальным правом, судебным законодательством, медицинской и ветеринарной полицией, правом на свободу печати, союзов и собраний, армией и военно–морским флотом несомненно останется прерогативой империи. На рассмотрение империи также передается вопрос о том, каким значением наделять особые права Баварии (право на отделение). На важный вопрос о том, следует ли конфессиональные, государственно–церковно–правовые и школьные отношения, до сих пор целиком входившие в компетенцию отдельных государств, разбирать, как в Швейцарии, согласно общим конституционным предписаниям, мы, разумеется, ответим «да». А вот в подробности того, какие основные права империя должна гарантировать вообще, на этот раз мы вдаваться не будем. Подчеркнем лишь одно: как известно, в основных правах буржуазной эпохи большую роль играла «святость собственности». Теперь здесь ситуация будет иной. Наследственное право в том, что касается порядка наследования, будет ограничено прямой линией и братьями и сестрами, а в том, что касается завещаний, — соглашениями между братьями и сестрами наследодателя, при условии допускаемых законом завещаний и пожертвований. Фидеикомиссы следует запретить. Тем не менее, даже сегодня гарантию благоприобретенных прав отнимать нельзя — в том смысле, что посягательство на таковые возможно лишь 1) в форме общих налогов и сборов натурой или деньгами, 2) в форме особых экспроприаций на основании законов и за компенсацию.
Но ведь с той целью, чтобы империя обладала обширной, а, вероятно, и расширенной компетенцией по установлению всеобщих норм, еще не принято никаких решений относительно того, в какой степени управление должно находиться в ее руках. Управление и в будущем всегда будет осуществляться с помощью профессиональных чиновников. И что существенно — профессиональных чиновников назначенных, но не всенародно избранных. Народные выборы уместны для руководства, т. е. там, где речь идет о доверенном лице или о доверенных лицах масс. Но не для чиновников, этих «техников аппарата». Общепризнанно, что народные выборы чиновников в Соединенных Штатах давали в техническом и, прежде всего, в моральном отношении гораздо худшие результаты, чем их назначение доверенным лицом народа (президентом), ответственным за качество назначенных им чиновников. Народные выборы разрушают всякую служебную дисциплину, а при строгой социализации она безусловно имеет решающее значение. Всенародно избранные чиновники уместны в локальном кругу, где все друг друга знают, т. е. в небольших общинах. Согласно американскому опыту, даже в крупных коммунах выборы мэра города, однако наделенного диктаторскими полномочиями по назначению чиновничьих штабов, могут стать средством энергичных реформ. Напротив того, масса избирателей не может проверять чиновников–специалистов на предмет их квалификации. И к тому же, когда–то было время, когда демократии видели свою основную задачу в том, чтобы помешать возникновению чиновничьего сословия с развитым представлением о чести. Это время навсегда миновало. И пусть демократия не верит, что чиновничество без служебной чести будет в состоянии сохранять неподкупность и профессиональную квалификацию прежнего немецкого чиновничества (это касается и штабов, необходимых для милиции)! Где эта неподкупность пострадала на войне, что, по–видимому, произошло с офицерским корпусом отдельных оккупационных областей, и к тому же, в значительной мере — в резервном офицерском корпусе, — там ее следует восстановить; да и вообще воссоздание прежнего германского фонда скромной «порядочности» является первой из всех задач. Но при социализации все будущее германского хозяйства больше всего зависит от представления о чести у чиновничества и от его моральных качеств. Посредством материального обеспечения и основательной реформы совершенно устаревшего чиновничьего права будут приняты во внимание в высшей степени правомерные притязания чиновников и офицеров. Итак, если будущее за назначенными чиновниками, то кто их назначает? И кому они подчиняются?
Между двумя возможными крайностями: либо управлением с помощью штаба имперских чиновников, назначаемых рейхспрезидентом сверху донизу и ему подчиняющихся (как теперь в военно–морском флоте), либо полной, не контролируемой никакими центральными инстанциями автокефалией чиновничьих штабов в отдельных государствах (как было до 1879 года во всей юстиции, не имеющей отношения к коммерческим судам) — у нас до сих пор существовало множество промежуточных ступеней. Например, отчасти автокефалия, но в весьма разном объеме в зависимости от кассационной юстиции, юстиции обжалования или общей административной юстиции, т. е. при правовом контроле со стороны высших имперских инстанций (весьма различающихся между собой, например, для юстиции, железных дорог, попечительских общин, страхования рабочих). Или хотя и автокефалия, но при наличии контроля даже над административными взысканиями (таможенное дело). Или же центральное комплектование верхушки имперской властью, но при наличии чиновничьих штабов в отдельных государствах (например, согласно официальным законам об армейских контингентах, ст. 64 конституции, фактически нарушенная военными конвенциями). Или наоборот: назначение только местных чиновников властями отдельных государств (почта и телеграфы согласно ст. 50). Во всяком случае, по сути и управление, и назначение чиновников даже в сферах, законодательно регулируемых на имперском уровне, относились к компетенции отдельных государств.