Политические работы 1895–1919
Шрифт:
1. Бундесрат или палата государств? Система делегатов или система представителей? Первое означает, что в органе, имеющемся наряду с народной палатой, заседают назначаемые отдельными правительствами, в любое время отзываемые, голосующие исключительно по инструкциям делегаты, как прежде в Бундесрате. Напротив того, второе подразумевает, что там заседают избираемые населением или парламентами отдельных государств на жестко фиксированные законодательные периоды представители, голосующие исключительно по собственным убеждениям, как в Америке (Сенат) и в Швейцарии (Совет сословий). Конституция 1849 года позволяла правительствам отдельных государств и их народным представительствам назначать по половине общего количества представителей в палату государств; впоследствии же для того, чтобы по возможности уменьшить совокупный вес крупных государств, она установила, что вторая половина в государствах с провинциальными сословными представительствами должна избираться ими, т. е. по территориальному принципу, а не парламентами.
Но ведь любое парламентское избрание представителей палаты государств уже означает значительное приближение к принципу делегаций, поскольку практически оно приводит к тому, что партии отдельных государств направляют в эту палату своих доверенных лиц. Наоборот, прямые (естественно, строго демократические) народные выборы, и прежде всего — выборы по провинциям, до крайности усиливают последствия представительского принципа. Ибо всякие народные выборы палаты государств, и наиболее явно — в такой форме, принципиальным образом означают исключение правительств и парламентов отдельных государств. Т. е. как раз тех властей, каковые по радикально противоположному принципу делегатства в Бундесрате инструктировали своих доверенных лиц, становясь именно единственными носителями так сказать частично распределенных среди них федералистских притязаний в империи. В противоположность этому прямые народные выборы в палату государств по территориальному принципу означали бы представительство не политических индивидуальностей, т. е. носителей политической власти в отдельных государствах, а представительство местных особенностей народа, т. е. партий, преобладающих в каждой крупной провинции. Мы все время возвращаемся к этому.
Отличительное своеобразие палаты государств, основанной на народных выборах, по сравнению с заседающим наряду с ней Рейхстагом (народной палатой), прежде всего может выражаться в необходимо меньшем количестве ее членов. Небольшие размеры органов представительства согласно установившемуся опыту означают повышенную эффективность, более отчетливые, отличающиеся холодным рационализмом и не столь обусловленные эмоциональной демагогией решения — иными словами, б'oльшую способность к власти. Всесторонность отражения политической воли, приносимую при этом в жертву, следовало бы предоставить «расположенной рядом» палате представителей (Рейхстагу). Подобно тому, как народной палате можно было бы дать известные преимущественные права при принятии бюджета, так и палате государств можно было бы предоставить решение качественно важных особых дел: административный контроль — включая расследование и жалобы чиновников, контроль над договорами и дипломатией, ратификацию важных вводных постановлений, а также, возможно, вместо почти неизбежно латентного, официально признанное участие в ведомственном патронаже[122]. Вторая особенность палаты государств может заключаться в распределении мандатов по государствам. Правда, при прямых народных выборах по территориальному принципу отпадала бы необходимость распределения их по отдельным областям, существенно не согласующегося с количеством населения в этих областях. Такое распределение было бы тут даже бессмысленным. Поначалу это кажется преимуществом. Но зато именно с этим территориальным принципом, как мы видели, в особенно значительной степени сопряжено присущее палате государств игнорирование особенностей политической власти в отдельных государствах. И как раз мы, приветствующие унитарную республику саму по себе, не вправе этого не замечать. Это требование было особенно настоятельным, когда существовала тождественность главы империи главе прусского государства. При их будущем разделении это особое основание для гарантии фиксированных прав участия отдельных правительств в имперском правительстве отпало бы. Но тяжелая дискредитация «Берлина» и нынешнее фактическое сосуществование учредительных собраний отдельных государств наряду с имперским учредительным собранием, разумеется, наделили бы отдельные правительства сильной позицией, если бы эти правительства потребовали, что им необходимо быть представленными в центральном органе, направив туда проинструктированных доверенных лиц, — и представленными так, чтобы весомость их голоса ни в коем случае не могла быть подавлена Пруссией. И не следует забывать, что в государстве с такими экономическими и финансовыми проблемами, какие мы видим перед собой, участие представителей правительства в текущем управлении, контроле за ним и инструктировании по его поводу будет еще гораздо более определяющим, чем это в любом случае соответствует современному развитию, и по меньшей мере столь же важным, как участие населения в крупных избирательных куриях. Но с точки зрения отдельных государств, это активное участие в управлении фактически лучше всего осуществлять через проинструктированных чиновников. Палата государств, а тем более — зиждущаяся на народных выборах и по возможности на территориальном принципе, не может служить этому полноценной заменой.
Отсюда следует: прежде всего, распределение (примерно 50) мандатов по усовершенствованному принципу Бундесрата (например, 15 прусских, 12 австрийских, 7 баварских и пр. мандатов). А в дальнейшем — не территориальные народные выборы. Если же останутся территориальные выборы, производимые парламентами отдельных государств (разумеется, в данном случае по истечении мандатов при всяких новых всеобщих парламентских выборах в соответствующем отдельном государстве, поскольку тогда представители являлись бы партийными доверенными лицами, т. е. были бы не вправе работать дольше, чем та или иная конфигурация партий в их государстве), то это окажется столь близко к принципу делегатства в Бундесрате, что, вероятно, простое заимствование из нынешнего Бундесрата будет наиболее аккуратным решением. Разумеется, при перераспределении голосов, устранении карликовых государств, упразднении всех преимущественных прав председательского голоса, смене президиума, сохранении и, вероятно, расширении неотъемлемых особых прав. С тем большей вероятностью к аналогичному результату косвенным образом, вероятно, приведет роспуск палаты государств. Если же палата государств будет работать на основе представительского принципа (т. е. посредством народных выборов), то — если отдельные правительства все–таки с успехом выдвинут требование на гарантированное участие в центральной администрации, а это они, пожалуй, сделают — тотчас же возникнет необходимость наряду с палатой государств и народной палатой создать не просто какой–то руководящий орган, но орган федеральный, в котором руководство было бы распределено между правительствами республик по принципу участия, — или же иначе позаботиться о непрерывной связи имперского правительства с правительствами отдельных государств (при помощи агентов или постоянных комиссий)[123]. Тогда — наряду с этим федеральным руководящим органом — имелись бы две избираемые палаты, и проблема Бундесрата, так сказать, всего лишь переместилась бы на другой уровень.
В таком случае, должны ли отдельные правительства выдвигать упомянутое притязание на распределенное участие в центральном правительстве, этот источник всевозможных трудностей? С чисто демократической точки зрения — несомненно, нет! Ведь население отдельных государств будет представлено как в народной палате, так и в палате государств, причем в последней — в привилегированной пропорции по сравнению с Пруссией. Тем не менее, всякая автокефальная политическая организация стремится к власти — мы еще часто будем объяснять, почему — и использует это стремление в чисто партикуляристских целях, становясь в оппозицию центру, если ее незаконно лишают квоты на участие во властных структурах. И, как мы видели, можно привести известные объективные основания на притязание таких организаций на это распределение. Избежать этого можно одним из двух способов. Либо упразднением автокефалии отдельных государств, т. е. вместо выборов глав государств народами отдельных государств или их парламентами — назначением глав государств центральной властью, как, например, в Канаде. Такое с формальной точки зрения, «централистское» решение в условиях Германии едва ли будет иметь шансы, если наряду с ним центральная инстанция опять–таки не будет комплектоваться по какому–нибудь федералистскому принципу, т. е. по принципу распределения (и, разумеется, при благоприятствовании малым государствам), — как мы видим, снова и снова все тот же сдвиг «проблемы Бундесрата». Или же второй способ: автокефалия продолжает существовать, а вот требование федералистского распределения в центре будет исключено благодаря совершенно радикальному распределению власти между отдельными правительствами и центральным правительством. Т. е. путем разделения как объективных компетенций, так и позитивных задач, и имеющихся для этого в распоряжении штабов чиновников, и, наконец и прежде всего, наличных источников дохода. Результат окажется таким, что двусторонние аппараты управления будут от верхушки до самого низа располагаться параллельно, подобно не соединяющимся системам труб. Но близкий к этой системе партикуляризм отдельных американских штатов был бы для нас неприемлем уже по причинам нашей социальной политики. А вот способ отношений между конфедерацией и кантоном в Швейцарии, несмотря на весьма изрядно расходящееся распределение компетенций, по сути своей ближе к нашим возможностям, особенно при упразднении великопрусской структуры. Однако же попытка попросту заимствовать это решение натолкнется на сильное сопротивление. Управление, осуществляемое в Швейцарии конфедеративными органами, по сравнению с нашими будущими потребностями ничтожно. Впоследствии мы увидим, что и финансовые отношения скажут здесь серьезное «против»: с точки зрения социализации настоятельно желателен как можно больший централизм. Но у нас на это можно возразить, что на строго централистское решение большое влияние окажут объективные причины будущего, а на федералистское решение, и в пределах него — на принцип делегирования и пропорционального распределения в том виде, как он воплощался в прежнем Бундесрате, — повлияют реминисценции из прошлого, но также и настроения, и конфигурации политической власти и интересов в настоящему о которых еще неоднократно пойдет речь. И говоря обобщенно, у нас недостает наглядной для каждого ежедневной проверки в высшей степени удачного для Швейцарии образца: наглядного эмпирического доказательства того, что своеобразие и интересы всех наших племен под защитой конституции (приблизительно) канадского или швейцарского типа — т. е. при участии палаты государств — будут соблюдаться так же хорошо, как и при дальнейшем сохранении унаследованных законов о Бундесрате. И как раз если Пруссия останется единым государством, то попытка приобрести доверие без такого доказательства, пожалуй, не будет иметь успеха, особенно если центральные имперские органы останутся в Берлине. Со своей стороны, я принципиально, по политическим и конституционно–техническим причинам, выступаю за конституцию с палатой государству но должен считаться с неизбежностью решения в духе Бундесрата. На это указывают уже нынешние взаимоотношения революционных правительств.
И теперь — как будет функционировать новый Бундесрат, если по указанным, в конечном счете лишь исторически объяснимым причинам ему, вопреки всему, суждено вновь возникнуть в измененной форме; какими будут его полномочия, а также его позитивное значение в рамках будущей системы управления Германией — конечно же, все это, в первую очередь, зависит от распределения задач между империей и отдельными государствами. А кроме того — и это должно быть нашим первым интересом — от типа структуры будущего имперского правительства, т. е. от тех структур, что окажутся на месте кайзера, канцлера и Бундесрата.
IV
2. Плебисцитарное, парламентское или федералистское государственное руководство? Вроде бы место кайзера легче всего занять одному человеку. И избираться он может 1) непосредственно народом, как президент Соединенных Штатов, или 2) подобно швейцарскому Совету конфедерации вместе с ее президентом — через имперский парламент. В последнем же случае — одной лишь народной палатой, если наряду с ней имеется Бундесрат, состоящий из проинструктированных делегатов. Или же — если создадут палату государств, то совместно обеими палатами, как во Франции. (Или, наконец, поскольку мы надеемся, что палата государств получит самое большее — восьмую часть мандатов народной палаты, — палатой государств и пропорционально делегируемой частью народной палаты.) Различие между 1 и 2 политически значимо. Рейхспрезидент, опирающийся на революционную легитимность народных выборов, т. е. тот, который имел бы собственные основания противостоять имперским организациям, обладал бы несравненно большей властью, чем рейхспрезидент, избранный парламентом. И это верно даже в тех случаях, если его права строго ограничиваются приостанавливающим вето и правом народного референдума, в остальном же — чисто исполнительной властью, а при ведомственном патронаже — значительнее, чем, например, у американского президента; о чем см. в дальнейшем. (При нашей ситуации с партиями у рейхспрезидента было бы нелегко отнять право на роспуск парламента — или же его эквивалент, например, право на проведение референдума.) Такая власть могла бы стать крупным преимуществом всенародно избранного президента с точки зрения по возможности строгой социалистической организации. Ибо решающим фактором для социализации является сильная рука в управлении, т. е. глава исполнительной власти, легитимированный в качестве доверенного лица народа. Парламенты могли бы здесь играть роль всего лишь органов контроля. Признаваемые американской стороной тяжелые убытки от кампаний по президентским выборам и грандиозные расходы на эти выборы, по меньшей мере, отчасти сопряжены в Соединенных Штатах с системой «дележа добычи», которая связывает интересы многих тысяч охотников за должностями с исходом выборов, поскольку, согласно этому принципу, вместе с новым президентом сменяются еще и назначенные им чиновники. Если при этом наши партии все–таки пока еще являются «мировоззренческими», и насчитывается их как минимум четыре, то у нас обыкновенно две крупные партии ведут борьбу только за занятие ведомственных должностей, они почти что «беспринципны» и, более того, изменяют свои программы согласно шансам агитации. Хотя наш способ комплектования ведомств никоим образом не сводит к нулю интересы занятия должностей в результате борьбы на выборах, он все же создает совершенно иные условия. Правда, и у нас следствием плебисцитарных президентских выборов с необходимостью стала бы строго бюрократическая организация партий, а собственно предвыборная борьба и тут в значительной степени сдвинулась бы в сами партии (при вопросе о выдвижении кандидата в президенты).
Эта форма может вызвать политические сомнения у тех, для кого республиканская верхушка как таковая представляет собой предмет веры, и причина сомнений в том, что формально народные выборы в будущем могут легко превратиться в способ восстановления династии (прежней или какой–нибудь другой), и этот шанс из–за дилетантских экспериментов может неожиданно быстро стать серьезным. Впрочем, из–за дискредитации династий я считаю эту опасность небольшой. Кроме того, для народных выборов президента нам вследствие нашей длительной внутриполитической беспомощности недостает выдающихся политических лидеров, воздействующих на массы. Уже имперская германская социал–демократия с ее с трудом улаженным раздором может попасть в неприятное и затруднительное положение, а импорт из Австрии будет для нее, вероятно, непростым. Еще хуже дела будут обстоять у буржуазных партий. Между тем, таков дух времени. Все постоянные противники плебисцитарных выборов будут входить в прослойки, выступающие против сильной личной исполнительной власти на имперском уровне, т. е. они будут проникнуты партикуляризмом и заинтересованы в политической власти отдельных правительств (ранее рассмотренного «распределительного федерализма»); так же поведут себя и жестко либеральные противники строгой социализации. То же относится и к большинству опытных парламентских политиков. Но не к партийным политикам вообще. Ибо народные выборы создают лишь одно изменение в формах отбора при ведомственном патронаже. Далеко не устраняя его полностью, они все–таки могут в значительной мере избавить от него парламентариев как таковых или хотя бы ограничить их влияние на него. Кроме того, народные выборы лишают парламентариев по меньшей мере части объективного влияния на управление со всеми благодаря мощной социализации лишь повысившимися экономическими интересами, которые с этим сопряжены. Если же и всенародно избранного президента связывать в выборе его министров доверием парламента, то все–таки зачастую в качестве доверенного лица миллионов он будет обладать большими правами, чем наличное партийное большинство в парламенте, и тем больше, чем дольше будет срок его президентства. А ведь при любой далеко идущей социализации в интересах стабильности избирать президента безусловно следует на долгий срок (например, на семь лет). Если разрешить проведение референдума об отзыве президента по предложению квалифицированного большинства Рейхстага, то здесь можно будет создать некую отдушину. Тем не менее, если министров рейхспрезидента привязать к доверию Рейхстага (иначе, нежели в Соединенных Штатах), то ответ на вопрос о том, кто сильнее — парламентский премьер–министр или же рейхспрезидент — всякий раз будет разным.
Необходимо уяснить себе, что эффективность парламентских министров прямо–таки невозможна, если наряду с всенародно избранным президентом правит голосующий по инструкциям и наделенный фактической властью Бундесрат. Ибо члены его несут ответственность только перед парламентами отдельных государств, но не перед народной палатой. И хотя последняя может по своему усмотрению снимать министров с постов, это ни в коей мере не приводит к конструктивным изменениям в политике и в насаждаемой таким плебисцитарным президентом управленческой практике. Такой практике противопоставлена легитимация президента посредством плебисцита, а министры противостоят воле представленных в Бундесрате отдельных государств. В таком случае плебисцитарный президент должен в полной мере считаться с Бундесратом, а Бундесрат — с президентом. Тем не менее, эффективный контроль над управлением весьма неплохо могла бы осуществлять народная палата, наделенная правом на расследование. Аналогичным образом, с помощью бюджетного права она могла бы тормозить дела и вынуждать встречные шаги. Однако же непопулярность таких мер будет препятствовать их частому применению, следовательно, парламентские министерства с необходимостью будут ограничены скромным влиянием, а сама народная палата с необходимостью ограничится «негативной политикой» — жалобами и запросами, как в прежнем Рейхстаге. Так что при такой конституции (всенародно избранный президент и Бундесрат) получат удовлетворение противники парламентаризма. Ведь парламентаризм и демократия весьма далеки от того, чтобы быть идентичными.
Иначе обстоят дела, если наряду с президентом и народной палатой имеется не Бундесрат, а избираемая палата государств. А именно, если эту палату будут избирать отдельные парламенты, то отношения, вероятно, станут аналогичными, поскольку тогда их представители будут ощущать себя доверенными лицами партий отдельных государств. Наоборот, при прямых выборах палаты государств, в особенности же — при народных выборах по территориальному принципу, премьер–министр, не полностью беспомощный даже по сравнению с рейхспрезидентом, ибо в качестве руководителя поддержанный правящим парламентским большинством, возможен по меньшей мере в тех случаях, когда большинство в обеих палатах будет одинаковым. В противном случае положение рейхспрезидента будет преобладающим, по крайней мере, в управлении. Но чистого парламентаризма, подобного французскому, не получится даже тогда, поскольку палата государств будет не просто верхней палатой, но непосредственно демократической структурой, хотя в ней все–таки будут царить локальные интересы и, прежде всего, рейхспрезидент по–прежнему будет обладать самостоятельной властью.