Политические сочинения
Шрифт:
Обоснование формы государственного устройства, сочетающей единство государства с выражением исторической специфики регионов – самостоятельное направление исследований и политической практики конституционализма. Это требование означало разработку концепции федерализма (или, первоначально, широкой культурно-национальной автономии), принципиально отличную от советской: во-первых, субъекты федерации не привязывались к нациям, а тем более этносам; во-вторых, исключалось право сецессии (юридически неуместное для федеративного государства); в-третьих, приоритет отдавался защите гражданских индивидуальных прав, а не национальных групп или меньшинств (С.А. Котляревский). Либеральная критика советской концепции федерализма (например, Н.С. Тимашевым) сохраняет свое значение до настоящего времени [299] . Она указывала на то, что важнейший принцип советского конституционализма – «право наций на самоопределение вплоть до отделения» (закрепленный в Конституции 1924 г. и представленный затем в советских конституциях 1936 и 1977 гг. [300] ) – является юридически бессмысленным в федеративном государстве. Он составляет принцип конфедеративного, а не федеративного политического образования: СССР, следовательно, не являлся федеративным государством даже с формально-юридической точки зрения (не говоря о фактическом положении дел) [301] . В перспективе (при ослаблении партийной диктатуры, цементирующей систему номинального конституционализма) принцип самоопределения, – считали либеральные конституционалисты, – может привести к распаду государства. Этот прогноз получил подтверждение на исходе ХХ в. в период распада СССР, когда слабеющий Центр столкнулся со стремлением союзных республик к независимости, которая была гарантирована ст. 72 Конституции СССР 1977 г., гласившей, что за каждой союзной республикой
299
Timashev N.S. Grundz"uge der Sowjetverfassung. Heidelberg, 1925. S. 112.
300
Ст. 4 Конституции 1924 г.: «За каждой из Союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза»; то же положение закреплено в ст. 17 Конституции СССР 1936 г. (где говорится о праве свободного выхода из СССР) и буквально воспроизведено в ст. 72 Конституции СССР 1977 г.
301
Тимашев Н.С. Проблема национального права в советской России // Современные записки, 1926. Т. XX–IX. С. 396.
Национальное и государственное единство страны согласно либеральной программе конституционализма есть безусловный приоритет и должно быть обеспечено не внешним принуждением, но созданием социального и национального консенсуса в обществе (то, что мы назвали бы сейчас гражданской нацией). При таком подходе сильная центральная власть оказывалась совместима со значительной децентрализацией, признанием областных и национальных своеобразий и региональных законов. Выход усматривался не в выборе в пользу одной из чистых форм – федерализма или унитаризма, а в постепенном и растянутом во времени процессе предоставления статуса автономий территориям, которые достигли соответствующей культурной и правовой зрелости, причем позднее не исключалось превращение автономий в субъекты федеративного государства. Поиск оптимальных форм государственного устройства и соотношения централизации и децентрализации, ключевую роль в котором играл Ф.Ф. Кокошкин, привел первоначально к выстраиванию динамической концепции децентрализации, включавшей различные формы ее реализации – административной и функциональной децентрализации, различные виды автономии, наконец, различные модели федерализма [302] . Предоставление субъектам федерации максимальной самостоятельности (вплоть до создания региональных парламентов) проектировалось позднее в данной теоретической конструкции при сохранении за центром единого контроля над объединенными вооруженными силами, иностранной политикой и финансами, введении механизмов судебного разрешения противоречий между центром и регионами (создание для этого Верховного суда по образцу США) (труды С.А. Котляревского, М.М. Винавера, С.А. Корфа). Современные дебаты о модернизации российского федерализма включают именно эти темы: определение конституционной модели федерализма; преодоление асимметричности существующей модели; изменение соотношения национальных и социально-экономических границ субъектов и правовые возможности их пересмотра; бюджетный федерализм, федеральная интервенция, выборность губернаторов и создание эффективных институтов административного и судебного контроля над ними.
302
Кокошкин Ф.Ф. Тезисы к докладу «Автономия и федерация» // Съезды и конференции Конституционно-демократической партии. Т. 3. Кн. 1 (1915–1917). М., 2000. С. 580–581.
Формирование адекватной структуры законодательной власти, решение проблемы бикамерализма включало вопрос о структуре парламента и трактовке двухпалатности. Сюда относится решение вопроса о том, должен парламент состоять из одной или двух палат (в отличие от Милюкова Муромцев, Кокошкин или М.Я.Острогорский выступали сторонниками двухпалатной системы, но не выводили бикамерализм из федеративного устройства, связывая важность верхней палаты скорее с функцией законодательного фильтра) [303] . Это, далее, обсуждение вопроса о том, должен бикамерализм быть сильным, слабым или умеренным (в соответствии с различиями в мировом опыте и российскими условиями), что из себя должна представлять верхняя палата – быть палатой федеративного государства (как это было номинально зафиксировано после революции советской Конституцией 1924 г., вводившей Совет национальностей ЦИК СССР [304] ), представлять земства (как предполагал Муромцев в своем конституционном проекте), выступать в качестве Сената или выполнять функции административного института (как Государственный совет Российской империи). Этот поиск, как показывают текущие инициативы по реформированию верхней палаты, в том числе выдвинутые с принятием новейших поправок к Конституции 1993 г. – далек от завершающей стадии [305] . Он отражает незавершенность российского федерализма, чрезвычайно различные видения его перспектив и возможностей политической организации в рамках верхней палаты – от стремления к полноценному федерализму до его превращения в номинальный.
303
Милюков П.Н. Демократизм и вторая палата. М., 1905; Кокошкин Ф.Ф. Об основаниях желательной организации народного представительства. Двухпалатная система // Русские ведомости. 1905, № 152.
304
Ст. 13 и 15 Конституции СССР 1924 г., Ст. 33 и 35 Конституции СССР 1936 г. (Совет национальностей Верховного Совета СССР).
305
Совет Федерации: эволюция статуса и функций. М., 2003.
Введение конструкции разделения властей, способной решить проблему ответственного правительства – ключевое политическое требование конституционализма. Как в начале ХХ в. (в ходе Первой русской революции 1905–1907 гг.), так и в его конце реализовалась модель конституционного устройства, вводящего слабый парламент и сильную власть главы государства. Обсуждение различных форм правления (конституционная монархия, парламентская или парламентско-президентская республика) в классической русской юриспруденции выявило актуальность расширения парламентского контроля над исполнительной властью [306] . В постсоветский период Конституция 1993 г. поставила сходные проблемы: ввела смешанный политический режим французского образца (в его голлистской интерпретации периода формирования Пятой республики), который, однако, получил трактовку, позволяющую ему функционировать как президентский или даже сверхпрезидентский режим. Режим, созданный в результате конституционной революции 1993 г., во многом напоминал систему, сложившуюся в России после революции 1905 г., а Конституция 1993 г. оказалась поразительно схожей с «Основными законами Российской империи» в редакции 1906 г. в том, что касается статуса парламента и прерогатив главы государства [307] . Данная система, определявшаяся как «мнимый конституционализм» не была, однако, тоталитарной: в обоих случаях она означала несомненный шаг вперед в принятии принципов правового государства и разделения властей (однозначно отвергавшихся как абсолютистской, так и советской юридической доктриной и конституционной практикой). Именно Конституция 1993 г. юридически зафиксировала принцип разделения властей (ст. 10), сделав это впервые в российской истории.
306
Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 267.
307
Ср., например, ст. 4 «Основных законов» 1906 г. и ст. 80 Конституции РФ 1993 г.
Идея восстановления полноценного парламентско-президентского режима вполне соответствует логике проектов российского либерализма, позволяя осуществить в перспективе его лозунг об ответственном правительстве. Как в старой, так и в современной литературе критики обращают внимание на феномен параллельной конституции – изменения и преобразования конституции путем ее толкования и интерпретации. Дискуссия о том, являлись ли Манифест 17 октября 1905 г. и последующие Основные законы 1906 г. – полноценной конституцией или представляли собой скорее документы мнимого конституционализма (Милюков, Котляревский, Струве, Кистяковский, Гессен) – не привела к однозначному решению [308] . Но его не существует и в отношении современного конституционного строя (который определяется как направляемая демократия, параконституционализм, авторитаризм, и даже латентная монархия). Поправки, принятые к Конституции 1993 г. в 2008 г., очевидно, не только не останавливают, но еще более укрепляют данный вектор развития конституционализма, вплотную подводя к реализации модели имперской президентской власти [309] . С этих позиций актуален анализ дуалистических систем в истории, причин их неустойчивости; переворотов в них, а также других особенностей российских переходных режимов – прерогатив главы государства, соотношения указа и закона (Коркунов) [310] ; указного права главы государства и контроля за его применением (Н.И. Лазаревский) [311] ; института исключительного положения (Гессен) [312] ; механизма функционирования гражданского общества, избирательной системы и политических партий (Острогорский) [313] ; границ делегированных полномочий администрации, спящих и метаконституционных полномочий президента.
308
Милюков П.Н. Три попытки (К истории русского лжеконституционализма). Париж, 1921. Спб., 1907; Кистяковский Б.А. Конституция дарованная и конституция завоеванная // Полярная звезда, 1906, № 11; Гессен В.М. Самодержавие и Манифест 17 октября // На рубеже. Спб., 1906; Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских основных законов. М., 1912; Конституционное государство. Спб., 1905; Политический строй современных государств. Спб., 1905. Т. 1–2.
309
Медушевский А.Н. Конституционный параллелизм: морфология российских политических реформ // Политическое образование // http://www.politobraz.ru/novie-publikatsii/2009-04-29/konstitutsionniy-parallelizm-morfologiya-rossiyskih-politicheskih-reform.html
310
Коркунов Н.М. Указ и закон. Спб., 1894.
311
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Спб., 1908.
312
Гессен В.М. Исключительное положение. Спб., 1908.
313
Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. М., 1998.
Конструкция центрального и местного управления, а также роль самоуправления – оригинальный самостоятельный элемент либеральной программы. Сюда относятся предложения о реформе местного управления и самоуправления – пересмотр положения о земских учреждениях, городового положения, о мелкой земской единице, о введении земства в неземских губерниях, о реформе местного управления. Эти проекты, хотя и не были реализованы, стали позднее отправной точкой реформационных инициатив Временного правительства в феврале 1917 г. В целом это проект движения к правовому государству через земские учреждения и развитую систему местного самоуправления. Ключевое значение отводилось трем направлениям реформ: первое – мелкая земская единица как самоуправляющийся территориальный союз, состоящий в прямой и непосредственной связи с уездным и губернским земством [314] . Те же идеи проводились на уровне городского управления, в основу реформирования которого предлагалось положить наделение институтов городского самоуправления большей независимостью и более существенными функциями. Второе направление – переосмысление структуры государственного управления в регионах: преодоление чрезмерной концентрации власти в руках назначаемых губернаторов и отсутствия социального и правового контроля над ними. Для реализации идеи законности на региональном уровне предлагалась реорганизация губернаторской деятельности, связанная с разграничением функций надзора и управления. Предполагалось ограничить власть губернатора выполнением исключительно функций сильного и независимого общеправительственного надзора и отобрать у него функции активного управления. Третье – вопрос об ответственности местных властей перед населением считалось целесообразным решить путем создания административной юстиции, четкой постановки в законе вопросов самоуправления, а также изменения судопроизводственных правил о придании суду чиновников за должностные преступления [315] . В этом контексте информативны предложения об установлении более эффективного правового контроля над исполнительной властью и полицией.
314
Мелкая земская единица. Спб., 1902; Гессен В.М. Вопросы местного управления. Спб., 1904.
315
Корф С.А. Административная юстиция. Спб., 1910.
Выдвинутая либерализмом концепция рационализации бюрократии включала следующие положения: подъем нравственного уровня чиновничества, укрепления чувства законности, повышение образовательного ценза, требование специальной подготовки как необходимого условия занятия административных должностей, улучшение положения бюрократии путем улучшения материального состояния служащих, точнейшая законодательная регламентация обязанностей и прав администрации, ограждение населения от произвола и усмотрения чиновников путем установления практически осуществимых и действительных способов привлечения их к ответственности за нарушение служебного долга, ограждение чиновников от произвола начальства посредством усовершенствования дисциплинарного, материального и процессуального права. Эти проблемы не только сохранили свое значение, но и призваны стать центральными компонентами современных конституционных и административных реформ [316] .
316
Медушевский А.Н. Размышления о современном российском конституционализме. М., 2007; Он же. Реформа государства // Отечественные записки, 2004, № 2.
Концепция переходного периода от авторитаризма к демократии, разрабатывавшаяся в начале и конце ХХ в., сохраняет актуальность по следующим параметрам: соотношение понятий конституционной революции и конституционной реформы; моделей конституирующей (учредительной) и конституционной власти; преемственности и разрыва права, в частности, выработки правовых гарантий договорных отношений между политическими партиями, института собственности и регламентации возможности отчуждения имущества при проведении социальных преобразований (проблема социальных функций права); учет срывов на этом пути (феномен переворотов в праве, конституционного параллелизма и мнимого конституционализма); разработка проведения административных и судебных реформ в обществе переходного типа; заимствования иностранных моделей и их эффективного функционирования в других социальных условиях; стратегии и тактики либерального конституционного движения.
Срывы переходного периода – исключительно важная проблема для современности. Эта проблематика включает вопросы конституционной цикличности, изменения политического режима (при общей слабости парламентаризма, партий и общественных движений), типологии президентских режимов. Политическая теория русского конституционализма не только раскрывает основные элементы теории правового и конституционного государства, но содержит сравнительный анализ его параметров в различных странах мира, трудностей, с которыми сталкивается их конструирование в переходный период, особенно в России начала ХХ в., а также возможных ошибок и провалов на этом пути, к которым относятся различные варианты реставрации авторитаризма. К последним принадлежит попытка реализовать «отвратительный лозунг диктатуры пролетариата» (В.М. Гессен) [317] .
317
Гессен В.М. Русское Учредительное собрание и выборы в него. Пг., 1917. С. 22.
В целом идеи, сформулированные в период русских революций начала ХХ в., оказались вновь актуальны в условиях конституционного кризиса периода Перестройки и, особенно, 1991–1993 гг., заложив основу дебатов по всем ключевым вопросам – соотношения конституирующей и конституционной власти (необходимость созыва Конституанты или решение вопроса путем внесения поправок в действующую Конституцию 1977 г.), возможности конституционной революции и конституционной реформы (стратегия последней оказалась вновь невостребованной), модели отношения интеллигенции к власти (вопрос о сотрудничестве с правительством старого порядка). Инициатива введения новых политических институтов исходила от верховной власти и имела сходство с октроированной моделью реформы. С развитием кризиса политической системы выяснилась недостаточность стратегии реформ. Конституция 1993 г. была принята в результате конституционной революции (переворота) и легитимирована народным волеизъявлением (всенародным голосованием) и последующими выборами. Сопоставление либеральных проектов «Основного закона Российской империи» в редакции 1906 г. и проектов современной российской конституции позволяет выявить конфликтность позиций умеренного и радикального либерализма, отразившуюся как в решении содержательных вопросов, так и в организации подготовительных работ и направлениях применения юридической техники. Если в условиях революции начала 1917 г. либерализм вынужден был отступить, то в конце ХХ в. произошло возрождение его идей, а вклад либеральных принципов способствовал выходу из тупика однопартийной диктатуры.