Порочные круги постсоветской России т.1
Шрифт:
Политическая ответственность всегда должна предполагать нарушение определенной нормы со стороны субъекта ответственности — таково общее правило социальной ответственности. Чаще всего одной из наиболее очевидных форм реализации политической ответственности называют выборы. Проиграв на очередных выборах, кандидат терпит «крушение». Однако сейчас сложно разрешить очевидное противоречие между постоянно меняющимися технологиями манипулирования избирательным процессом и общим правилом о нарушении «нормы» (если под подобной подразумевать обязанность реализации политической программы и реализации интересов избирателей). Избиратели все больше голосуют за определенных людей, руководствуясь их личностными характеристиками и своими эмоциями, зачастую предопределяемыми средствами массовой информации и внешними данными
Юридическое измерение политической ответственности изначально «задает» определенный масштаб для рассмотрения вопроса. Однако прежде всего следует сказать вот о чем. В рамках раздела, посвященного эволюции института политической ответственности и его становлению в Англии, нами подчеркивалось последовательное претворение в жизнь определяющих его норм. Однако до настоящего времени институт политической ответственности кабинета остается в Великобритании за рамками формального правового регулирования, претендуя на роль конституционного обычая. Конституционные обычаи не имеют какой-либо юридической силы, не применяются судами или другими государственными органами, а служат лишь, по образному выражению П. Хогга, для «описания путей, с помощью которых должна осуществляться правовая и политическая власть» [40, с. 603-604]. Вместе с тем конституционные обычаи оказывают серьезное влияние на законодательство и судебную практику, занимая особое место в системе источников права Великобритании [41, с. 403-404].
В странах континентальной Европы вопросы политической и министерской ответственности находят свое отражение в значительном числе законодательных актах, воплощаясь в многочисленных детализированных процедурах (хотя роль неформальных правил также очень велика). Для России в отсутствие определенного консенсуса о политических правилах поведения законодательное регулирование института политической ответственности является на настоящей стадии развития ключевым условием его эффективного функционирования.
В российской Конституции слово «ответственность» используется лишь единственный раз в контексте позитивной ответственности, 68 какое-либо упоминание об ответственности органов государственной власти либо отдельных должностных лиц за свои политические действия вообще отсутствует. Конституции зарубежных стран демонстрируют большее внимание к ответственности политических деятелей и граждан за будущие политические действия. Так, французская Конституция непосредственно указывает на ответственность правительства перед Национальным собранием (ст. 49). Германская Конституция также использует слово «ответственность», к примеру, для акцентирования внимания на самостоятельности органов местного самоуправления при реализации своих полномочий (ст. 28). Огромное значение с государственно-правовой точки зрения имеет упоминание в ст. 65 ответственности федерального канцлера за основные направления политики, а федеральных министров — за ведение дел своей отрасли [46]. Конституция Швейцарии в ст. 41 обязывает как на федеральном, так и региональном уровнях содействовать развитию и воспитанию ответственности у детей и подростков, служа неким дополнением к принципиальному положению об ответственности каждого за себя самого и содействии по своим силам решению задач в государстве и обществе (ст. 6). Об итальянской Конституции речь шла несколько выше.
68
В преамбуле Конституции Российской Федерации сказано о принятии конституции «… исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями». Еще раз термин «ответственность» в значении позитивной ответственности используется в заключительных положениях в контексте изменения структуры федеральных органов исполнительной власти.
Законодательное регулирование вопросов политической ответственности очень важно. Так, к примеру, в 2008 г. в Конституцию России были внесены изменения, направленные на увеличение сроков полномочий Государственной Думы Российской Федерации до пяти лет, а Президента Российской Федерации — до шести лет. Основным аргументом за внесение этих поправок при обсуждении
Аналогичным образом и другие вопросы политической ответственности, в зависимости от их наличия и конкретного воплощения в законодательных актах, вносят свой вклад в развитие ответственности или безответственности власти, становясь провозглашенным правилом поведения в обществе.
Исследование, проведенное в рамках предыдущих разделов, позволяет сделать вывод о том, что предметом юридического регулирования должны стать следующие вопросы:
а) закрепление обширных требований к профессиональным политическим деятелям (к примеру, в исследовании немецкого правоведа К. Штайн предлагается создание кодекса поведения политика — das Verhaltenskodex);
б) закрепление процедуры реализации политической ответственности;
в) разработка критериев для соотнесения политических действий и их последствий с соответствующим политическим актором.
В предложенном экспертами Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования макетпроекте новой Конституции для России [28], основой разработки которого стал ценностно-целевой подход, проблема реализации политической ответственности в нашем обществе заняла одно из центральных мест.
Приведем для иллюстрации сказанного один наглядный пример.
Суть политической ответственности на этапе использования публичной власти состоит в должной реализации политиками своих полномочий, в том числе в практической реализации избранными кандидатами своих политических (предвыборных) программ [26, с. 84]. Однако как обеспечить надлежащее выполнение политиками своих функций в отсутствие сложившейся политической культуры?
В макет-проекте Конституции России предусматривается ряд правовых механизмов для реализации ответственности выборных лиц:
а) отзыв избранного лица гражданами России, избравшими его, а также общественными объединениями (ст. 38, 226 макетпроекта);
б) общественное порицание в отношении государственных органов и должностных лиц (ст. 144 макет-проекта);
в) вынесение предупреждения в отношении государственных органов и должностных лиц (ст. 152 макет-проекта);
г) отрешение от должности (ст. 159 макет-проекта);
д) отставка государственного органа и должностного лица (ст. 151, 152 макет-проекта) и др.
Рассмотрим вышеуказанные механизмы в их основных чертах.
В действующей Конституции отсутствует институт отзыва депутата избирателями. Впервые отзыв депутата в России был введен декретом ВЦИК от 21 ноября 1917 г. «О праве отзыва депутата». В настоящее время отзыв депутатов на федеральном уровне не предусмотрен, однако это не запрещает устанавливать его на уровне субъекта РФ. В ряде субъектов РФ предусмотрен отзыв депутатов законодательных органов государственной власти, должностных лиц местного самоуправления. Так, например, в Краснодарском крае действует закон от 5 августа 1998 г. № 138-КЗ «О порядке отзыва депутата Законодательного Собрания Краснодарского края». Для реализации института отзыва депутата (как ответственности депутата перед избирателями) в макет-проекте Конституции России урегулирован институт «наказа» избирателей депутату. Так, вышеуказанным проектом предусматривается следующее правило: группа граждан, численностью не менее 1000 человек, а также общественные объединения имеют право на дачу наказа избранному лицу в виде постановки проблемы, предложения, требования, а избранное лицо обязано рассмотреть и отчитаться (сообщить) о рассмотрении наказа и работе по реализации наказа. Группы граждан, общественные объединения имеют право публичной оценки деятельности избранного лица. Каждое избранное лицо один раз в год отчитывается перед избирателями путем публикации отчета о своей деятельности. Руководитель выборного государственного органа обеспечивает опубликование каждым избранным лицом, входящим в состав данного органа, отчетов об их деятельности.