Порочные круги постсоветской России т.1
Шрифт:
Существовавшая абсолютная связь между парламентским большинством и составом правительства дополнялась выработанными в качестве конституционных обычаев основаниями политической ответственности кабинета и его членов перед парламентом. Дореволюционный русский ученый А.А. Жилин выделял четыре вышеуказанных основания: недоверие со стороны палаты общин, порицание министерской деятельности, непринятие законопроекта, инициированного правительством, либо принятие закона, в отношении которого существовало возражение со стороны исполнительной власти, а также неодобрение палатой важной меры кабинета либо отдельного его члена.
С теми или иными модификациями министерская ответственность и особая «политическая» ее форма как воплощение определенного механизма власти под влиянием английского образца распространились позже в иных странах в ходе революционных преобразований XVIII в. — начала XX в., хотя трактовка ответственности правительства приобрела различное содержание в разных государствах, обусловленное уровнем общественного развития и сложившимися социальными условиями и традициями.
Как отмечалось выше, сущность министерской ответственности стала предметом обсуждения множества европейских ученых. Однако в начальном виде в научной литературе дискутировался исключительно вопрос реализации юридической ответственности правительства либо отдельных его членов. Возникновение вопроса о возможности ответственности министра за целесообразность тех или иных его действий вызвало еще более серьезную научную дискуссию. Одним из первых представителей
Формат доклада не позволяет нам останавливаться на мнениях ученых, но отметим, что само обоснование вышеуказанного процесса было совершенно различным — от признания непогрешимости монарха и невозможности совершения им зла в отношении своих подданных и, соответственно, порочности его советников (английская формула «Король не может делать зла» — «King do not wrong») до необходимости фокусирования ответственности на ближайших сподвижниках монарха ввиду политической нецелесообразности привлечения к ответственности его самого (германская «теория фикции» — «Fiktionstheorie»). Соответствующие теоретические объяснения феномена министерской ответственности варьировались от государства к государству, следуя во многом за развитием национальных политических практик.
В течение еще длительного времени дискурс о политической ответственности продолжал развиваться в Европе в контексте именно министерской ответственности. Однако происходившие общественно-политические изменения расширили постановку соответствующего вопроса. Идентификация монархического государства с властвовавшим субъектом предопределяла особый ореол «непогрешимости и святости» вокруг принимаемых им решений, ставила его во «вненормативное» пространство, а также способствовала возложению ответственности на сподвижников главы государства — советников-министров. Последующая демократизация общества привела в европейских государствах в большинстве случаев либо к отказу от монархической формы правления, либо к преобразованию их в парламентские монархии. Однако даже в сохранившихся в настоящее время европейских монархиях произошла утрата собственного права монархов, сделавшая их в своей сути номинальными в большинстве европейских государств [37, с. 194]. Поскольку в большинстве современных государств народ провозглашается в качестве единственного источника власти (понятие «народного суверенитета»), предоставление народом субъекту определенной власти базируется на соответствующем акте и обуславливает возникновение весьма обширных обязанностей соответствующего лица по отношению к народу. К примеру, в немецком государственном праве сформировалась теория «персональной легитимации», заключающаяся в том, что власть каждого руководящего политика основывается на цепочке «назначенческих» актов, восходящей к воле народа («Legitimationskette» — легитимирующая цепочка). Исходя из этого, каждое решение снабженного властью субъекта абсолютно свободно в его общественной оценке и является основанием для соответствующей ответственности [5, с. 2, 37, с. 292]. Тем самым, завершился процесс формирования принципиальной безличности современной власти, в результате которого правители стали «слугами», «должностными лицами» (М. Дюверже). Ж. Бюрдо, называя правителей «агентами» государства, формулирует наиважнейшую мысль: отделение правителя от права командовать позволило подчинить процесс управления заранее оговоренным условиям [49, с. 120-121]. Назовем их нормами и, пользуясь выражением Г. Йонаса, скажем: власть «над» превратилась во власть «для», составляя существо ответственности [21, с. 177]. Смена «агентов» государства перестала иметь отпечаток революционности и приобрела характер неотъемлемой составляющей нормальной политической жизни. Важнейшей категорией стало «отношение доверия», представляющее собой определенную связь между избирателями и избираемыми (или даже назначаемыми), а наряду с «ординарными» процедурами (к примеру, выборами либо реализаций представительным органом своих «контрольных» полномочий) именно общественное мнение, формируемое через средства массовой информации, стало каналом «обратной связи» с политиками. Политик, утративший доверие общества, обречен.
Примером совершенно другого сложившегося механизма власти в рамках конституционной монархии стали общественно-политические преобразования в России, в которой монарх объединился с бюрократией для борьбы с народным представительством (парламентом). В России самодержавный строй сохранялся до начала XX в. Вопрос о том, можно ли Россию отнести к числу конституционных монархий, возник после опубликования манифеста 17 октября 1905 г., однако весьма сложно найти единство мнений относительно природы политического строя и формы правления в России до революции 1917 г. Российская конституционная монархия занимает особое место в общей типологии современных политических режимов, претендуя на характер «мнимого конституционализма» ввиду использования политических и юридических форм западноевропейского монархического конституционализма для легитимации сугубо традиционалистского института — самодержавия [34].
Дореволюционная Государственная Дума изначально рассматривалась в качестве исключительно совещательного учреждения, встроенного в административную вертикаль власти. Вышеуказанное воззрение на роль парламента сохранялось в своей сути в каждом случае подготовки законодательных документов, определявших правовой статус представительного органа в России, хотя некоторые из разработчиков считали его законосовещательный характер временным (переходным). Речь об ответственности министров перед парламентом даже не велась, хотя в своем ответном адресе на тронную речь государя императора (по образу и подобию западных парламентов) первая Государственная Дума выставила одним из первых условий «умиротворения страны» ответственность министров [29, с. 2; 33, с. 654].
Отметим, что соответствующие предложения (правда, в весьма ограниченном масштабе) содержались, к примеру, в проекте Конституции, подготовленном Государственной канцелярией, но в ходе последующей конституционной работы их исключили. Николай II рассматривал министров как своих доверенных лиц, управлявших под его общим руководством центральными ведомствами. Они непосредственно ему подчинялись и входили к монарху со всеподданнейшими докладами [42, с. 39, 108].
Следует сказать лишь в общих словах об основаниях вышеуказанного конфликта. Так, развитие российского конституционализма имело совершенно другие социальные основания в сравнении с его европейскими аналогами [29, с. 124]. В отличие от истории становления института парламентаризма в Европе, в огромной крестьянской стране с многовековыми патримониальными традициями импульс народного представительства рос не столько как органичный обществу императив, вызревавший в его толще, сколько как результат реакции интеллектуальной и политической элиты на внешние вызовы (прежде всего — либеральной). По мере углубления
В результате, отношения в треугольнике «парламент — правительство — монарх» складывались так, что ослабления власти главы государства (как в Англии) вследствие борьбы с парламентом не произошло; объединение с правительством, ответственным лишь перед монархом, вело к последовательному усилению положения последнего, а существование парламента воспринималось исключительно в качестве некоторой уступки со стороны административной власти.
Однако за происходившими трансформациями и внешними объяснениями скрывалась ключевая причина отсутствия западных аналогов отношений ответственности в рамках складывавшейся политической системы. Дело в том, что власть в России исконно понималась как самодостаточная ценность (по выражению С.Н. Сыромятникова, «Власть есть самое драгоценное, что вырабатывает государство»). Если в европейских государствах эволюция приводила к понятию «народного суверенитета», формуле «власть от народа (общества)», в России власть брала свое начало от Власти (выражение Ю.С. Пивоварова). Именно верховная Власть рассматривалась в качестве защитника выраженной народной воли (В.С. Ключевский), опирающаяся на административный аппарат, в рамках которого разделение властей имело исключительно функциональное значение («посредствующие власти» — по выражению дореволюционного правоведа А.Д. Градовского). «Народное представительство возникло у нас не для ограничения власти, а чтобы найти и укрепить власть — в этом его отличие от западноевропейского представительства» (В.С. Ключевский) [49, с. 13-15, 18-21, 84]. В результате, в России произошел переход к специфической четырехзвенной модели разделения властей, когда наряду с тремя традиционными ветвями власти (и над ними) предполагается четвертая — верховная власть, персонифицированная в фигуре главы государства [31, с. 67]. Подобная конструкция разделения властей послужила основой для последующей «авторитаризации» власти в руках правителя и создала условия для перехода к диктатуре вождистского типа [29, с. 45], сохранив свои черты и в российское время. При такой конструкции «сувереном» выступает (в отличие от западноевропейских обществ) глава государства (император, президент, генеральный секретарь и др.), определяющий «должное» и возлагающий ответственность в случае нарушения соответствующего порядка. 67 Власть носит ярко выраженный персонифицированный характер, обязательно предполагая определенного ее носителя [49, с. 17]. Поэтому в вопросах назначения своих советников глава государства в России пользуется исключительно своими личными пристрастиями и вправе не считаться с мнением представительного органа и общественного мнения («власть от Власти»). Аналогичным образом и ответственность советников базируется на нормах, обусловленных личностью правителя. Если в западноевропейских странах именно общество формулирует «норму поведения», политический ориентир для политика, в России их источником являются воля суверена в лице главы государства и именно его представления о «народном благе». Соответственно, и народ рассматривает это право суверена как имманентно присущее ему.
67
Достаточно вспомнить нашумевший опрос ВЦИОМ, в ходе которого гражданам задавали вопрос «Кто, согласно Конституции, является носителем суверенитета и источником власти в Российской Федерации?». Более половины носителем суверенитета и источником власти назвали Президента РФ (55,33%), граждан (народ) — лишь 19,32% опрошенных (см.:php?s_id=140&q_id=11818&date=07.12.2005).
Изменить существующее положение вещей стремились приверженцы возникших радикальных политических течений. В отличие от европейских стран, в которых импульс политической ответственности реализовывался в основном через механизм народного представительства, а общественное мнение служило дополнительным каналом взаимодействия общества и власти, в России он канализировался в деструктивных формах — прежде всего в форме политического (революционного) терроризма (или террора). Во-первых, из-за отсутствия до XIX в. прослойки в виде интеллигенции; во-вторых, ввиду ее антагонизма по отношению к власти. Разумеется, политический террор имел место и в европейской истории, однако именно в России он превратился в единственно возможное средство влияния на правительственную власть со стороны появившихся политических партий. Во втором, дополнительном, томе словаря Брокгауза и Ефрона (1907 г.) в статье «Террор в России» под последним как раз понималась «система борьбы против правительства, состоявшая в организации убийства отдельных высокопоставленных лиц…». Как отмечает О.В. Будницкий, «терроризм должен был способствовать дезорганизации правительства; в то же время он являлся своеобразной формой “диалога” с ним — угрозы новых покушений должны были заставить власть изменить политику». Хотя идеологическое обоснование индивидуального террора в дореволюционной России было различным, условия, приводившие к возрождению террористических идей и к возобновлению террористической борьбы, оставались в России неизменными на протяжении четырех десятилетий после начала реформ 1860-х гг.: разрыв между властью и обществом, незавершенность реформ, невозможность для образованных слоев реализовать свои политические притязания, жесткая репрессивная политика властей по отношению к радикалам при полном равнодушии и пассивности народа толкали последних на путь терроризма [47, с. 11, 45, 339]. Представители радикальных политических течений рассматривали себя в качестве представителей народа и выразителей его воли, однако, как хорошо известно, находились «в плену» многочисленных иллюзий в отношении народа.
Вновь возвращаясь к широкому пониманию политической ответственности, о котором шла речь в самом начале раздела, отметим, что индивидуальный террор в отношении представителей правительства (наряду с революционными событиями) можно рассматривать как крайнюю форму политической ответственности, претендовавшую на замещение традиционной конструкции политической ответственности, «замыкавшейся» на фигуре главы государства.
Сохранение авторитарных традиций делало невозможным становление и развитие института политической ответственности в его западноевропейском понимании и в советскую эпоху. Хотя вопрос о политической ответственности в системе социалистического народовластия в самом конце существования СССР поднимался в научном дискурсе [8, с. 10], без возможности сменяемости власти — а значит, свободных демократических выборов, политического плюрализма и функционирующей системы разделения властей, — политическая ответственность могла существовать лишь в совершенно иной (по сравнению с Западной Европой) вариации. Так и случилось. Сохраняя все свои неизменные черты, система власти в советском обществе обеспечила сохранение конструкции политической ответственности, лишь модернизировав ее формальные механизмы.