Повседневная жизнь депутатов Государственной думы. 1993—2003
Шрифт:
Ленивое течение приятных мыслей было прервано появлением Дымова, которого Букашев и пригласил перекусить в «Пушкине».
«У меня к вам предложение самое неожиданное», — сказал Букашев, когда официант отошел от столика, откупорив и разлив шампанское. Дымов машинально выпил содержимое своего бокала и сморщился: «Наше полусладкое, на мой взгляд, лучше, хотя я предпочитаю, особенно в эту пору года, запотевшую рюмку водки с соленым огурцом всем этим изыскам». Букашев улыбнулся: «В ваши обязанности дегустация шампанских и вин входить не будет. Я прошу вас о другом. Хотите остаться в Думе? В качестве моих глаз, ушей и, если понадобится, рук и ног».
«Вы собираетесь продолжать? Вам пример ЮКОСа — не предостережение? Леша! Опомнись! Ходорковский — в тюрьме. Дубов с Невзлиным — в бегах. Шахновский — под судом!» [107]
«Они действовали слишком бесцеремонно. Мы — вы же знаете — намного хитрее, лобовых атак не предпринимаем, в открытую не прем. Да и денег таких, как они, ни в правительство, ни в администрацию, ни в Думу кидать не готовы. Мы люди договора, компромисса, редких, но хорошо подготовленных операций. Уход ЮКОСа с игровой площадки открывает нам дорогу». В голосе Букашева звучали несвойственные ему страсть и напор.
107
Речь идет
Дымов задумчиво потыкал вилкой в блинчик, отхлебнул выдохнувшейся кислой жидкости из фужера, скривился и сказал: «Главная проблема в том, что в думском лоббизме начинается новый этап, новый период. И все будет делаться совсем по-другому. Не так, как вы все привыкли».
Букашев выпустил двойное кольцо, проводил его взглядом, достал бутылку шампанского из ведерка, налил себе и Дымову, с удовольствием, смакуя, выпил и произнес: «Какой такой период? Какой такой этап? Вся разница, Дмитрий Михайлович, уважаемый вы мой историк, лишь в количестве денег. Аппетит приходит во время еды. Вы думаете, новым депутатам не захочется есть?» Дымов отодвинул тарелку и ответил медленно и спокойно: «Есть хочется всем. Но, возможно, теперь еду будут раздавать централизованно и находиться пункт раздачи будет не в кабинете 365» [108] . Букашев делано засмеялся: «Да, интересно, кому достанется кабинет Володи. Ну да, ладно. Если вы так настаиваете на этапах и периодах… Сегодня 17 декабря. К 24-му можете написать записку о думском лоббизме с любимой вашему сердцу периодизацией и прочей ерундой? Это, разумеется, будет оплачено, независимо от того, готовы ли вы работать со мной дальше». Дымов на мгновение задумался и кивнул головой. Букашев попросил принести кофе, счет и перевел разговор на другую тему.
108
Кабинет в новом здании Госдумы, который занимал глава налогового подкомитета, депутат от ОВР Владимир Дубов.
А ровно через неделю в рабочем кабинете Букашева, на зеленом сафьяне огромного письменного стола лежала написанная Дымовым записка.
Лоббизм в Государственной думе (1994–2003 годы).
Государственная дума — нижняя палата Федерального собрания РФ — является законодательным и представительным органом власти. В отличие от своего предшественника — Верховного Совета РФ — не обладает ни распорядительными, ни контрольными функциями. Это обстоятельство определяло с самого начала и определяет сейчас не только место Госдумы во властной структуре государства, но и ее роль в сложной системе лоббирования интересов со стороны различных государственных и коммерческих организаций. Если смотреть на десятилетнюю историю Думы именно с этой точки зрения, то ее можно разбить на следующие этапы:
кустарный (1994–1995 годы), или период первоначального накопления;
мануфактурный (1996–1999 годы), или период расширения влияния;
промышленный (2000–2003 годы), или период олигархического разложения.
Это деление совпадает со сроками работы первой, второй и третьей Государственных дум, что, при всей условности любых периодизаций, отнюдь не случайно. Изменение политической и экономической ситуации в стране, состава депутатского корпуса, отношений между парламентом и исполнительной властью, развитие законодательной базы — все эти факторы влияли на рост или, напротив, снижение привлекательности Думы как органа, эффективного с позиций лоббирования интересов как коллективных, так и индивидуальных заказчиков.
В начале своей работы Госдума как властная структура, способная принимать значимые экономические и хозяйственные решения, не котировалась совсем. Постановления, с первых дней в изобилии выпускаемые Думой, в отличие от аналогичных документов ВС РФ, носили исключительно рекомендательный характер. Законов практического свойства, которые бы затрагивали интересы тех или иных бизнес-групп, принималось крайне мало. Пока думцы занимались политикой [109] , экономическая да и реальная политическая жизнь страны регулировалась с помощью указов президента и постановлений правительства. И поэтому вся лоббистская деятельность концентрировалась именно в Белом Доме и Кремле.
109
Январь 1994 года ушел на распределение думских портфелей, рассаживание по фракциям и депутатским группам и создание комиссии по расследованию событий 21 сентября — 4 октября 1993 года; в феврале депутаты готовили пакет документов по амнистии участникам октябрьских событий; в марте — начали ставить вопрос о недоверии правительству Черномырдина; в апреле — отклонили Договор об общественном согласии.
Осмысленной работе с Думой препятствовало еще два обстоятельства. Во-первых, наиболее известные и привлекательные, по убеждению потенциальных лоббистов, депутаты одновременно были либо действующими, либо только что отставленными [110] членами правительства. И, естественно, представляли больший интерес в своей главной, министерской ипостаси. Во-вторых, на первоначальном этапе нижняя палата нового парламента являла собой раздираемое идеологическими противоречиями, плохо организованное собрание случайных людей и произвольных их объединений с довольно слабыми вертикальными и практически не выстроенными горизонтальными связями. Проводить через подобную структуру любые, даже самые простейшие решения было весьма затруднительно.
110
Имеются в виду выбороссы Анатолий Чубайс — глава Госкомимущества, министр иностранных дел Андрей Козырев, члены ПРЕС — вице-премьер Сергей Шахрай, вице-премьер, министр экономики Александр Шохин, министр труда Геннадий Меликьян, аграрии — вице-премьер Александр Заверюха и министр сельского хозяйства Александр Назарчук, член ДПР, министр без портфеля Николай Травкин. Отставленные — все выбороссы: первый вице-премьер Егор Гайдар, вице-премьер, министр финансов Борис Федоров, министр труда Элла Памфилова, директор Федерального информационного центра Михаил Полторанин. Кроме ушедшей в марте Памфиловой, остальные оставили правительство в январе 1994 года.
Изменения начались весной 1994 года, когда правительству для одобрения федерального бюджета пришлось искать способы организации Государственной думы в целом, формы сотрудничества с дружественными и методы воздействия на недружелюбные фракции. И методы, и способы,
Принятие бюджета-94 можно считать точкой перелома. И потому, что было наглядно показано: с Думой можно договариваться, и потому, что сами думцы поняли: им есть, чем торговаться. Еще одним важным последствием бюджетной премьеры-94 стало превращение дебатов по финансовому плану в разновидность ежегодной торговой ярмарки — главного события думского сезона. Начавшаяся весной 1994-го бюджетная торговля с большим или меньшим размахом просуществовала до конца 2003-го, несмотря на прямое указание президента Путина о необходимости ее прекращения [111] , адресованное лояльной ему третьей Думе.
111
Путин заявил об этом в апреле 2001 года, выступая с посланием к Федеральному собранию. Нужно, сказал президент, оставить Думе возможность «либо принять, либо отклонить предложения правительства, но не изменять параметры». Но бюджетная торговля — явление нормальное для любого парламента, тем более, для российского. Так же как и дореволюционная, нынешняя Дума, по Конституции 1993 года, имеет практически единственный закон, позволяющий ей влиять на текущую политику государства — бюджет. Отмирание бюджетной торговли будет означать окончательную деградацию Думы как представительного органа. Деградацию, протекавшую по прочим направлениям думской деятельности весьма стремительно. Особенно последние четыре года.
С осени 1994 года, после устройства думцев в постоянном помещении на Охотном Ряду, началась масштабная работа над законопроектами. Это решило важную задачу налаживания межфракционных коммуникаций. Профессиональные интересы, интересы проведения законопроектов часто оказывались сильнее идеологических разногласий, что, в свою очередь, послужило превращению Думы из российского «Гайд-парка под крышей» в законодательный орган.
Первый думский призыв, по большому счету, не столько принимал важные для бизнес-сообщества законы [112] , сколько помогал ему отбить атаки со стороны правительства. Депутаты исправно проваливали налоги, увеличивающие бремя для предпринимателей, по максимуму сохраняли, а по возможности — расширяли налоговые и прочие льготы, мешали переводу денег, обслуживающих государственные нужды, в казенные учреждения. То есть, по мере своих скромных сил, они способствовали обогащению банков, сомнительным экспортно-импортным операциям и прочим небезупречным делам всевозможных фондов — от Пенсионного до Национального фонда спорта. Но на фоне залоговых аукционов, безвозмездных ссуд, льготных кредитов, афер с государственными долгами, махинаций с КНО [113] и покровительства откровенному криминалу в бизнесе, чем занимались исполнительная власть и отдельные высокопоставленные чиновники [114] , все это были невинные шалости.
112
Хотя принимались, безусловно, и они. И самый важный — первая часть Гражданского кодекса.
113
Казначейские налоговые освобождения, выпускавшиеся Минфином с марта 1995 года и ходившие до августа 1996 года денежные суррогаты. Использовались для финансирования предприятий и отраслей народного хозяйства в счет будущих налоговых доходов. Через год после начала выпуска этих квазиденег, весной 1996 года, доходы, поступавшие в федеральный бюджет, на две трети состояли из КНО.
114
В середине 90-х и отдельные структуры, и целые отрасли патронировались на самом верху. Премьер Виктор Черномырдин, не скрывая, лоббировал интересы «Газпрома», первый вице-премьер Олег Сосковец курировал алюминиевую промышленность, Анатолий Чубайс и его замы по ГКИ — Петр Мостовой, Альфред Кох, Дмитрий Васильев — определяли списки приватизируемых объектов и опекали некоторые ваучерные фонды и компании. ГКИ способствовал проведению залоговых аукционов, в результате которых в частные руки за весьма скромные деньги ушли такие предприятия, как «Норильский никель» или «Юганскнефтегаз». Главный охранник Ельцина Александр Коржаков, а также советник и тренер президента по теннису Шамиль Тарпищев протежировали Национальный фонд спорта. Коржаков с министром обороны Павлом Грачевым бились за неформальный контроль над экспортом оружия. И так далее, и тому подобное.
Уже во второй Думе трудно было обнаружить закон, в котором не было бы хоть чьего-то интереса. Если в проекте не предусматривались какие-либо льготы или создание фонда с бюджетным финансированием и достойными номенклатурными должностями [115] , его принятие вызывало недоуменные вопросы. От оленеводческого народа до бюджета развития, от пчелиного роя до сексуальных запретов, от электромагнитной совместимости до бравых казаков [116] — всё, помимо явного, имело тайный, материальный смысл. Каждая комиссия по расследованию неправильной приватизации или небесспорного аукциона создавалась не только с политическими, но и с сугубо практическими целями. Всякий запрос в правительство, любой политический скандал имели меркантильную подоплеку. Однако думский лоббистский потенциал существенно снижало то обстоятельство, что многие, принятые Думой и даже прошедшие через Совет Федерации проекты так никогда и не становились законами [117] . Президент, сфера указного права которого в экономике из года в год сужалась, безжалостно браковал лоббистские инициативы депутатов. Дума, в свою очередь, столь же методично отклоняла идеи исполнительной власти.
115
Так называемые «льготные законы» были просто бичом второй половины 90-х. Льготы на проезд, лечение, повышенные пенсии и т. п. забивались едва ли не в любой закон, неважно, кого он касался: инвалидов-чернобыльцев, таможенников, работников правоохранительных органов… В результате различным категориям граждан было «выписано» такое количество льгот, что на их реализацию не хватило бы и нескольких федеральных бюджетов. Прекрасные номенклатурные должности предусматривались и для управления бюджетом развития в придуманном депутатом от КПРФ Юрием Маслюковым Агентстве по экономическому развитию, которое должно было сочетать функции госструктуры и финансово-кредитного института.
116
На каждую из названных тем Дума приняла по федеральному закону.
117
Примерно треть принимаемых второй Думой проектов отклонялась президентом.