Россия и современный мир №1 / 2014
Шрифт:
Таким образом, в общем виде, критерии эффективности управления – это элементы методики определения качества управления, степени его соответствия потребностям и интересам общества. Данные критерии не являются постоянными, «застывшими», они меняются вместе с изменением стандартов качества жизни, требующих, помимо прочего, и перманентной перенастройки системы показателей эффективности деятельности государства и его органов.
Вызовы, с которыми сталкиваются государства в современном мире, нуждаются в новых, более совершенных методиках оценки качества государственного управления, обеспечивающих получение объективной информации о качестве управления. За рубежом выработано несколько методик решения этой задачи.
1. Классификатор показателей Всемирного банка 13 . Он содержит макроэкономические показатели; социальные показатели; показатели эффективности, разработанные в поддержку долгосрочной национальной стратегии или плана развития; показатели эффективности политического управления; показатели качества государственных услуг (основаны на результатах опросов населения) 14 .
2. Индекс
13
«Оцениваем качество государственного управления» («Assessing Governance») и «Государственное управление: Показатели второго поколения» (Second Generation Governance indicators // International Review of Administrative Sciences. 2003. – Vol. 69).
14
См.: На пороге XXI века: Доклад о мировом развитии 1999/2000 года. – М., 2000. – С. 209–255.
15
При его подсчете учитываются три вида показателей: средняя продолжительность жизни; уровень грамотности взрослого населения страны и совокупная доля учащихся; уровень жизни, оцененный через ВВП на душу населения при паритете покупательной способности.
3. Показатели, полученные в результате Всемирного обследования предприятий. Эти показатели позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, качества регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством 16 .
4. Показатели, полученные в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой, дают возможность сравнить качество управления, деловой климат, конкурентную среду, уровень коррупции в странах с переходной экономикой 17 .
16
Всемирное обследование бизнес-среды проводилось в 1999–2000 гг. Всемирным банком совместно с Европейским банком реконструкции и развития, Американским банком развития и Гарвардским университетом. В его рамках были опрошены менеджеры и собственники более 10 тыс. предприятий в 80 странах.
17
Обследование проводилось посредством индивидуальных интервью с менеджерами и собственниками предприятий и охватило более 20 тыс. компаний в 28 странах с переходной экономикой.
5. Индекс восприятия коррупции и «барометр мировой коррупции», который составляется организацией «Transparency International». Он отражает результаты опроса общественного мнения, касающегося восприятия и масштаба коррупции. С этой целью используется составной индекс, основанный на данных 17 различных опросов и исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и экспертов, включая опросы жителей данной страны – как ее граждан, так и иностранцев. Он измеряет уровни восприятия коррупции в государственном секторе той или иной страны.
6. Индекс экономической свободы. Он разработан фондом «The Heritage Foundation» и газетой «The Wall Street Journal». Степень свободы экономики рассчитывается по среднему арифметическому 10 показателей: свобода бизнеса, торговли, финансового сектора, инвестиций, труда, монетарная и фискальная свободы, гарантии прав собственности, размер бюрократического аппарата и степень защиты от коррупции.
7. Индекс непрозрачности национальных экономик. Индекс разработан по заказу компании «PriceWaterhouseCoopers» и определяет непрозрачность как недостаток ясных и четких формализованных и общепризнанных процедур ведения бизнеса. Он учитывает пять показателей, присущих экономике и политике страны и определяющих ее инвестиционный климат и стоимость капитала в ней: правовая защита бизнеса; макроэкономическая политика; корпоративная отчетность; коррупция; государственное регулирование. Данные по каждой стране формируются на основе опроса минимум 20 финансовых директоров компаний, пяти глав банков, трех аналитиков по акциям и пяти сотрудников компании «PriceWaterhouseCoopers».
8. Индекс институциональной среды. Он рассчитан на основе обследований государственных служащих в 15 странах по методологии Всемирного банка. Индекс включает оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам, адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения. Среди показателей эффективности реализации реформы государственного управления анализируются: восприятие населением качества предоставляемых государственных
Указанные методики оценки эффективности используются достаточно широко и, что важно для формирования системы аналогичных оценок в России, практикой выявлены их слабые стороны, породившие неоднозначное к ним отношение 18 :
• использование в основном субъективных индикаторов, приводящее к необъективности рейтинговых оценок 19 ;
• отсутствие ответственности со стороны организаций, разрабатывающих всевозможные рейтинги, а также осуществляющих рейтингование, за объективность предоставляемой информации и, как результат, недостоверность рейтинговых оценок;
18
Так, публикация рейтинга Всемирного банка за 2007 г. привела к дипломатическим конфликтам. Процентный показатель России по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования – 30,5 единицы. В официальном сообщении МИД РФ объективность и политическая беспристрастность авторов исследования были поставлены под сомнение.
19
Например, страны с более высоким уровнем экономического развития воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления, а это далеко не всегда так (подробнее об этом см.: Эффективность государственного управления: Критерии и показатели (зарубежный опыт). Аналитические обзоры Института научных исследований и информации Российской академии государственной службы при Президенте РФ. № 3(6) / 2009. – М.: Изд-во РАГС, 2009. – С. 6–7).
• разработка многих методик конкретных стран и их неприменимость к иным условиям;
• ориентация методик в основном на сравнительную, межстрановую оценку и невозможность их использования для отслеживания динамики изменений в конкретном государстве 20 .
Практику оценки эффективности государственного управления характеризует и ряд дополнительных трудностей, в число которых входит необходимость выработки системы показателей, отражающих степень участия конкретного государства (органа власти) в социально-экономическом развитии. Сюда также следует отнести сложности выбора количественных критериев оценки результативности деятельности государства (государственных органов). В качестве третьей проблемы назовем конкуренцию подходов к пониманию сути эффективности: в определенных ситуациях социальный и экономический подходы к оценке эффективности могут вступать в антагонистическое противоречие, поскольку в их основе лежат фундаментальные различия между общественным и частным интересами 21 . Наконец, стоит задача ухода от абстрактной, декларативной и популистской характеристики в методиках формулировки целей и ценностей государственного управления.
20
Там же. – С. 24.
21
Если основная функция государства лежит в социальной плоскости, то работа бизнес-структур нацелена на получение прибыли. Это означает, что механический перенос в сферу государственного управления стандартов бизнеса недопустим; деятельность государства должна быть направлена на выполнение социальных функций, обеспечение не только экономического, но культурного и политического развития, соблюдение интересов и социальную поддержку различных слоев населения, удовлетворение разнообразных (не только потребительских) интересов граждан (подробнее см.: 3, с. 26–27).
Следствием многочисленных проблем и перекосов в глобальных рейтингах стали заявления политиков и экспертов о том, что неосторожные оценки кредитной способности различных организаций, регионов и даже стран, сделанные крупнейшими рейтинговыми агентствами, прямо влияют на усиление мирового финансового кризиса. В Евросоюзе уже прислушались к такой оценке роли ведущих рейтинговых агентств и ужесточили правила использования международных кредитных рейтингов. Европейские финансовые организации теперь обязаны усилить собственные механизмы оценки кредитного риска, дабы не зависеть полностью от мнения сторонних экспертов. Страны БРИКС на мартовском саммите 2013 г. в Дурбане также приняли решение основать собственное рейтинговое агентство, которое давало бы прогнозы, свободные от влияния мнения мировых авторитетов. По словам главы китайского участника альянса агентства Dagong Гуань Цзяньчжуна, миссией новой организации должна стать в том числе помощь в становлении «независимой глобальной рейтинговой регулирующей системы» 22 .
22
http://www.pravda.ru/economics/market/03-06-2013/1159453-ratings-0
Различные методики оценки эффективности государственного управления постепенно внедряются и в России. Так, в 2004 г. Министерство экономического развития и торговли РФ использовало «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления» (подготовлены Всемирным банком). Данные показатели содержали комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строились на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 источников по 18 организациям. Интегральные показатели состояли из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона; контроль коррупции.