Руководство по закупкам
Шрифт:
Практический вывод 3.
Если вы подозреваете аукциониста в том, что тот берет взятки в обмен на благоприятный режим по отношению к участникам торгов, но все-таки хотите использовать формат закрытых торгов, проводите торги по системе электронной подачи заявок с использованием надежного журнала учета. Это средство также действует, если особые отношения уже существуют до открытия торгов (случай Практического вывода 1).
16.2.3. Координация заявок
Даже если заявки не могут быть изменены после их подачи, коррупция все же может иметь место в форме координации заявок. В таком случае аукционист выступает в качестве «менеджера по заявкам» картеля в сговоре, объединяющего участников торгов, и координирует заявки до их подачи.
Широко известен пример страхового скандала, произошедшего в США в 2004 г. Генеральный прокурор Нью-Йорка
465
См.: The Economist. Just How rotten? 2004. October 21.
По всей видимости, обвиненные страховые агенты собирали компенсацию за перенаправление бизнеса своим партнерам в лице страховых компаний, и некоторые даже навязывали поддельные предложения, благодаря чему клиенты считали, что имела место настоящая конкуренция.
Крупнейшие страховые компании США были указаны в исковой жалобе в качестве участников направления клиентов и мошенничества с заявками. Непосредственными жертвами этой незаконной практики стали клиенты страховых агентов.
16.3. Нарушение уровня качества (коррупция при проведении конкурсов)
Во многих закупках товаров и услуг заявка может иметь несколько измеряемых критериев. Помимо цены, различные качественные характеристики имеют значение и требуют оценки. В этих случаях обычной процедурой является «отбор по качеству и цене» („Quality-and-Cost-Based Selection“, QCBS). При этом участников просят представить две заявки в двух отдельных запечатанных конвертах: в одном указана цена («финансовое предложение»), а в другом – поставляемый товар или оказываемая услуга («техническое предложение»). Техническое предложение затем рассматривается оценочной комиссией, которая выставляет баллы за качество, не зная о финансовом предложении. Финансовое предложение остается запечатанным на хранении у государственного аудитора или независимого органа до публичного открытия всех финансовых предложений, которое производится только после оценки технических предложений, при этом баллы за качество и цену объединяются на основе заранее определенного правила. В итоге выбирается предложение с наиболее высоким общим баллом [466] .
466
Используемые здесь термины применяются в Руководстве Всемирного банка, которое представляет собой хороший пример продуманных правил закупки товаров и услуг, см.: [The World Bank, 2004а, b]. Схожие правила см.: [The Asian Development Bank, 2002].
Обычным правилом начисления баллов, используемым на практике, является следующее: каждый член оценочной комиссии оценивает технические предложения от 0 до 100; балл за качество заявки затем высчитывается как среднее арифметическое баллов, выставленных каждым членом комиссии; на второй стадии открываются финансовые предложения, и затем обозначенные участниками торгов цены трансформируются в баллы за цену в соответствии со следующей формулой:
Таким образом, самое дешевое предложение оценивается в 100 баллов за цену; все другие предложения получают меньшее число баллов за цену. В итоге баллы за качество и цену складываются в общий балл посредством конвексной [467] линейной комбинации обоих, например, 80 % за качество и 20 % за цену, как в следующей формуле:
В итоге выбирается предложение с наивысшим общим баллом [468] . Победителю обычно уплачивается цена, которую он потребовал в своем финансовом предложении. При другом подходе, который аналогичен упомянутому ранее правилу Викри, победителю может быть уплачена цена, при которой его общий балл приравнивается к баллу проигравшего участника с наивысшим предложением [469] .
467
Выпуклая
468
Это правило значительно отличается от стандартной модели начисления баллов в экономической литературе [Che, 1993; Asker, Cantillon, 2004]. В этой литературе считается, что заказчик высчитывает общий балл предложения, оценивая ценность технического и вычитая цену, обозначенную в финансовом. Для практического применения, однако, часто невозможно рассчитать экономическую ценность технического предложения. Это привело к принятию формульных правил выставления баллов, как, например, то, что описано в тексте (см.: [Wolfstetter, 2006]).
469
В качестве примера предположим, что минимальная предложенная цена – 28 и финансовые предложения двух участников торгов с максимальным общим баллом равны 40 и 35 соответственно. Таким образом, их баллы за цену составляют 70 и 80 соответственно. Предположим, что баллы за качество равны 80 и 76 соответственно. Тогда общий балл победителей равен 78, а максимальный балл проигравшего – 76,8. Цена, которая заставляет предложения победителей достичь того же балла, что и максимальный проигравший балл, – 43,75. Эту цену следовало бы уплатить победившему участнику торгов, если бы применялась версия правила Викри.
Рассматривая проблему коррупции, прежде всего мы должны обратить внимание на мошенничество с заявками, которое было проанализировано в предыдущих разделах. Оно связано как с финансовым, так и техническим предложениями. Заметьте, что использование открытых торгов (Практический вывод 2) в общем неприменимо к техническому предложению, поскольку оно обычно представляет собой составной документ, а не отдельную единицу. Следовательно, техническое предложение должно использоваться на закрытом аукционе с электронной защитой (Практический вывод 3), как объясняется выше.
В отношении финансового предложения вариантов больше. Можно либо также использовать систему электронной подачи заявок с применением журнала учета, либо использовать формат открытых торгов. Открытые торги на понижение следует проводить после оценки технических предложений и публикации баллов за качество. Наилучшим способом его проведения являются торги с фиксированной ценой, на которых, правда, обычный ценовой показатель заменяется на показатель баллов. Имея данные о балле за качество, каждый участник может затем высчитать цену, которая соответствует данному баллу.
Практический вывод 4.
Обезопасьте технические предложения от изменения, используя систему электронной подачи заявок с применением журнала учета. Финансовые предложения следует представлять либо в той же форме, либо использовать открытый формат раундов по баллам, при котором предложения цен делаются после оценки технических предложений [470] .
Даже после того, как заявки сделаны неуязвимыми для изменения, мошенничество все еще может представлять проблему при оценке технических предложений. Участники торгов могут пытаться подкупить членов оценочной комиссии в обмен на искаженные баллы за качество. Подкупив одного или более оценщиков, участник торгов может запрашивать более высокую цену.
470
Например, Всемирный банк допускает систему электронной подачи заявок, но настаивает на том, что «система должна: быть безопасной, сохранять конфиденциальность и подлинность представленных предложений, использовать систему электронной подписи и позволять открывать предложения только с одновременного электронного разрешения консультанта и заемщика» [The World Bank, 2004b, р. 21].
Полагаем, нет идеального средства, которое бы позволило решить эту проблему. Но есть способы, усложняющие этот вид коррупции, делающие его более дорогостоящим и рискованным для участвующих в нем сторон.
Один способ состоит в том, чтобы уменьшить значение качества на основании того, что его показатель менее надежен из-за возможности манипуляции [471] . Другой способ – выбирать случайным порядком (наугад) оценщиков из большой группы после представления заявок. Это уменьшит влияние каждого отдельного члена группы оценщиков и сделает «покупку» высокой оценки качества более дорогой.
471
Предложено в работе [Burguet, Che, 2004]).