Руководство по закупкам
Шрифт:
16.5. Перспективы
В закупках по типу «отбора по качеству и цене» (QCBS) обычно требуется краткий итоговый список определенного размера, обычно из шести участников торгов в независимости от того, сколько участников выразили свой интерес [480] . Это строгое требование установлено в целях обеспечения прозрачности, честности и конкуренции. Однако часто оно приводит к обратному результату, поскольку допускает участников торгов с низким качеством до торгов.
480
См., например, требования к составлению кратких списков Европейского сообщества, Всемирного банка и Банка азиатского развития.
Участник торгов с низким качеством – это участник, технический опыт которого незначителен, и который неспособен представить высококачественный товар или услугу. Если в торгах принимают участие участники с высоким качеством, то у участника с низким мало или нет шансов победить без обращения к коррупции. Поэтому он особенно склонен к тому, чтобы подкупать оценщиков в обмен на положительную оценку качества или в обмен на внутреннюю информацию относительно неоговоренных, но желательных характеристик товара. Таким образом, участники с низким качеством становятся «паршивыми овцами», и жесткое правило итогового списка может способствовать появлению коррупции в процессе закупок.
Возможным средством разрешения данной проблемы является изменение размера итогового списка в сторону большей гибкости и допущение составления еще более краткого списка, если участники с недостаточно высоким качеством выразили свой интерес к участию в аукционе.
Практический вывод 8.
В закупках QCBS следует предусмотреть гибкий состав итогового списка участников, допущенных к представлению своих технических и финансовых предложений. В этот список не стоит включать участников, низкое качество которых известно или подозревается, поскольку велика вероятность того, что они прибегнут к коррупции в процессе закупок.
Допущение определенной гибкости в выборе размера итогового списка противоречит той философии, которая в настоящее время доминирует в ЕС и различных международных учреждениях. Они твердо верят в строгие регламенты конкурсов как наилучшее средство против коррупции. Тем не менее практический опыт показывает, что эти правила часто открывают дорогу участникам, которые особенно склонны к коррупции.
Естественно, следует принимать следующую меру предосторожности.
Практический вывод 9.
Краткий итоговый список не должны составлять те, кто потом будет выступать в качестве оценщиков технических предложений. В противном случае оценщики могут поддаться искушению включить в него «паршивых овец» в надежде, что те с большой вероятностью предложат им взятку.
Меры, направленные на сдерживание коррупции, были усилены в последнее время благодаря новому законодательству, которое устанавливает ответственность компаний за подкуп, произведенный их филиалами и зависимыми от них обществами, а также за подкуп третьих лиц. Другой важной вехой на этом пути стал Закон США об иностранной коррупционной практике (US Foreign Corrupt Practices Act, FCPA), принятый Конгрессом в 1977 г. и впоследствии ратифицированный рядом других стран. Этот закон предписывает преследование компаний, занимающихся коррупционной практикой внутри и за рубежом их страны регистрации [481] .
481
См.: http://www.justice.gov/criminal/fraud/fcpa/
В прошлом многие страны позволяли учрежденным в них компаниям производить вычет взяток, уплаченных за рубежом, как деловые расходы. В свете подобной практики разработка и распространение таких законодательных актов, как FCPA, представляют значительное изменение общего курса.
В заключение мы укажем, что коррупция часто распространяется за пределы присуждения контракта – т. е. на срок исполнения работ. В таком случае коррупция происходит в форме предоставления подрядчику «щедрых» заказов на изменение объема работ, которые раздувают цену выше уровня, обозначенного в изначальном финансовом предложении. Возможности для этого вида коррупции открыты, если технические условия (ТУ), которые устанавливают технические особенности и оценочную стоимость работ, являются неточными. Следовательно, всегда необходимо настаивать на тщательной разработке и детализации технических условий.
Разумеется, определить необходимость изменения условий закупки невозможно. Более или менее общепризнано, что в зависимости от характера предоставляемого товара или услуги техническое задание подрядчика должно корректироваться в связи с непредвиденными обстоятельствами [482] . Вследствие этого отношения между подрядчиком и закупщиком нуждаются в постоянном контроле.
Практический вывод 10.
Убедитесь в том, что техническое задание закупки хорошо изучено и проработано в деталях.
Рассмотрите возможность мониторинга изменения условий закупки по запросу исполнителя в ходе исполнения контракта.
Без этих мер предосторожности возможно чрезмерное изменение условий закупки и последующего перерасхода средств.
482
Заказы на изменения особенно распространены в области предоставления строительных, инженерных и архитекторских услуг. Интересный анализ строительных контрактов в частном секторе в Северной Калифорнии см. в работе [Bajari, McMillan, Tadelis, 2002].
Краткий обзор литературы
В теоретической литературе коррупция на аукционах рассматривается как манипуляция оценкой качества в составных заявках или же как мошенничество с заявками, и проводится различие между коррупцией, основанной на заранее обусловленных отношениях между закупщиком и привилегированным участником, и спонтанным отбором привилегированного участника. Первый теоретический вклад в эту область представляет, вероятно, работа [Laffont, Tirole, 1991]. Авторы предполагают, что аукционист располагает некоторой свободой в оценке сложных многопараметровых заявок и склонен к выделению конкретного участника. Эта позиция была принята и разработана несколькими авторами, например: [Celantani, Ganuza, 2002; Burguet, Che, 2004].
Второе направление в литературе рассматривает особенную форму мошенничества с заявками, в которой аукционист предоставляет право первого отказа привилегированному участнику. Это право дает привилегированному участнику возможность сравнять свою заявку с самой высокой и победить в аукционе (см., например: [Burguet, Perry, 2003; Arozamena, Weinschelbaum, 2004; Koc, Neilson, 2005]). Эта схема предполагает, что все участники знают о коррупции, что поэтому влечет высокий риск ее выявления. Аукционист, которого тревожит риск выявления коррупции, должен рассмотреть вариант ее предложения только небольшому числу участников.
Это подводит нас к третьему направлению в литературе, которое принимает в качестве тезиса, что мошенничество с заявками организуется аукционистом после рассмотрения всех заявок. Такая тактика позволяет ему вступить в контакт с минимумом участников и выбрать участника(ов), сотрудничество с которыми принесет наибольшую выгоду (см.: [Lengwilerand, Wolfstetter, 2005; Menezes, Monteiro, 2003]). В другой работе, посвященной мошенничествам с заявками [Compte, Lambert-Mogiliansky, Verdier, 2005], предполагается, что взятки не могут превышать невысокой предельной суммы. Это имеет смысл для определенных ситуаций; тем не менее часто взятки принимаются, только если они достаточно высоки, чтобы компенсировать риск выявления и наказания.