Руководство по закупкам
Шрифт:
Примечательно, что в частном секторе одинаково широко распространены как конкурентные торги, так и переговоры. К примеру, с 1995 по 2000 гг. 44 % всех проектов строительства нежилых зданий в Северной Калифорнии для частного сектора были осуществлены через переговоры и только 18 % проектов было осуществлено путем открытых тендерных процедур. Использование переговоров с единственным поставщиком распространено и в сфере высоких технологий и программного обеспечения, а также в оборонных закупках. Эта глава служит основой сравнительного анализа конкурентных торгов и переговоров и связывает механизм присуждения контракта с процедурами платежей по контракту. В частности, сделана попытка анализа, в каких случаях конкурентные торги с присуждением контракта с фиксированной ценой оказываются эффективней переговоров с заключением контракта типа «издержки плюс», а в каких наоборот.
Для раскрытия перспективы этой главы стоит отметить, что в основном экономический анализ описывает закупочную
142
Прекрасный обзор литературы по данному вопросу приведен в работе [Laffont, Tirole, 1993]. Анализ этого аспекта закупок также проводится в Главе 19 настоящего Руководства.
Тем не менее исследователи и практики инжиниринга и управления строительством утверждают, что основной проблемой в закупках является не то, что поставщики знают гораздо больше закупщиков о продукции (т. е. имеет место факт сильной асимметричности информации между поставщиком и закупщиком) на старте проекта, но то, что и для закупщика, и для поставщика возрастает доля неопределенности исполнения работ и возникает множество важных конструктивных изменений проекта уже после подписания контракта и начала производства. Данные изменения обычно происходят в результате неудачного дизайна закупок, непредвиденных обстоятельств и изменений в законодательных требованиях [143] .
143
См.: [Bartholomew, 1998; Clough, Sears, 1994; Hinze, 1993; Sweet, 1994].
Хорошим подтверждением значимости адаптации ex post является строительство музея «Центр Гетти» в Лос-Анджелесе. Это здание площадью 24 акра (9,7 га) и стоимостью в 1 млрд долл. строили более восьми лет [144] . Дизайн проекта был изменен из-за сложно предсказуемых особенностей участка. Геологическая структура проекта включала каньоны, плоскости скольжения и линии тектонического нарушения, вызванные землетрясениями; безусловно, все это создавало большие трудности команде архитекторов и подрядчиков. К примеру, из-за ошибки подрядчика был неожиданно вызван оползень, сдвинувший около 75000 кубических ярдов (57340 м3) земли. Еще больше разрушений принесло землетрясение 1994 г. Трещины, появившиеся в сварных швах стальной рамы здания, заставили подрядчиков провести переоценку адекватности использованных стандартов проектирования в сейсмичных районах. Проектную документацию также пришлось изменить из-за изменений в законодательстве – получение разрешения на эксплуатацию здания потребовало добавления 107 дополнительных элементов. Тем не менее логично заключить, что по мере возникновения проблем именно у подрядчика находилась основная информация касательно затрат и методов внедрения изменений. Более свежим и вызвавшим еще больше споров примером является «Большой туннель» в Бостоне [145] . В этом проекте 12000 изменений и поправок к 150 контрактам на проектирование и строительство привели к превышению бюджета на 1,6 млрд долл. В основном изменения были вызваны неудовлетворительной проектной документацией и отличными от ожидаемых условиями местности [146] .
144
См.: [Getting to the Top… 1994; Getty Center… 1997].
145
Большой Бостонский туннель – проект строительства восьмиполосной автомагистрали. – Примеч. переводчика.
146
Согласно Boston Globe, «примерно 1,1 млрд долл. всех потерь может быть отнесено на счет несовершенства проектной документации; согласно учетным записям: 357 млн долл. – из-за того, что реальные условия участка не совпали с проектами подрядчиков, 737 млн долл. – затраты на труд и материалы из-за неполноты проектной документации». Ответственность за этот перерасход до сих пор является предметом горячих споров. См.: http://www.boston.com/news/specials/bechtel/part_1/
Исходя из данных наблюдений, можно сказать, что проблема закупок действительно заключается скорее в сглаживании возможных изменений контракта или обходе адаптации контракта после начала проекта, нежели в раскрытии информации поставщиком до выбора проекта. В этой главе мы утверждаем, что форма контракта и механизм его присуждения может смягчить эту проблему закупок. В частности, компромисс между стимулами к снижению затрат и стимулами к осуществлению изменений и обмену информацией станет ключевым аргументом в пользу того или иного контрактного решения.
Мы утверждаем, что простые закупки, которые, по определению, несложно проектировать и в которых с достаточной определенностью ясно, что необходимо сделать, должны проводиться с использованием контрактов с фиксированной ценой, проектироваться как можно точнее (чтобы избежать необходимости адаптации) и присуждаться путем конкурентных торгов. Сложные закупки, которые, напротив, сложно спроектировать и которые полны сюрпризов в своей финальной конфигурации, следует проводить с использованием контрактов «издержки плюс», их стоит проектировать с малой степенью полноты проекта (с тем расчетом, что в ходе развития проекта понадобится его адаптация) и присуждать в ходе переговорного процесса квалифицированному поставщику с хорошей репутацией [147] .
147
Подробнее о контрактных решениях и типах см. первую часть Главы 19. В этой главе большое внимание уделено простым условиям закупок (стандартизованных товаров и услуг), когда любые случайности можно предусмотреть и контролировать с помощью контракта.
Идея наших рекомендаций была вызвана постоянной необходимостью выбора между стимулированием снижения затрат и предотвращением дорогостоящих и трудоемких переговоров, следующих за появлением необходимости в изменениях. Сильные стимулы к снижению затрат, заключенные в контрактах с фиксированной ценой, приведут к тому, что в момент переговоров по внесению изменений в договор и проект стороны не будут иметь возможности к проявлению гибкости. Потеря эффективности часто происходит из-за споров по поводу цены, в то время как настоящая проблема текущего поставщика заключается в желании использовать необходимость изменений для своей выгоды. Напротив, контракты «издержки плюс» не способствуют мерам по снижению затрат, но облегчают процесс переговоров по внесению изменений и адаптации начальных требований контракта [148] .
148
Вильямсон выражал мысль о том, что слабые стимулирующие механизмы хорошо подходят для внедрения изменений, и писал, что «у механизмов слабого стимулирования есть преимущество, касающееся их гибкости. Именно это является сильной стороной контрактов „издержки плюс“. Однако и эти преимущества сопровождаются затратами; поэтому к данной форме контрактов прибегают редко» [Williamson, 1985, р. 140]. Однако оказывается, что во многих случаях закупщики действительно предпочитают «издержки плюс».
Мы продолжаем утверждать, что выбор процедуры платежа (фиксированная цена или «издержки плюс») связан с последующим решением, которое должен принять закупщик: присудить ли закупочный контракт путем конкурентных торгов или переговоров с потенциальным поставщиком.
Хотя данное исследование было ориентировано, в первую очередь, на практику частных закупок, в нем также содержатся рекомендации для государственного сектора. В США в государственных закупках, обычно проводимых в соответствии с FAR, принято использовать процедуру конкурентных торгов. К примеру, с 1995 по 2000 гг. 97 % строительных проектов для государственного сектора в Северной Калифорнии были осуществлены путем проведения конкурентных торгов. Преимуществом конкурентных торгов является беспристрастность при присуждении проектов, однако этот вид процедур неэффективен для адаптации ex post. Соответственно, государственные закупки в сложных проектах подвержены падению эффективности.
Анализ данной проблемы, изложенный в следующем разделе, мы начнем с общего описания процесса выбора закупщиком формы контракта, что затем будет определять закупочные отношения с выбранным поставщиком. Далее рассматривается влияние типа выбранного контракта на использование механизма присуждения. Наконец, будет приведено обсуждение последствий для определения стратегии в бизнесе и в государственных закупках.
5.2. Основы контрактной деятельности
5.2.1. Контрактные компоненты: дизайн и механизмы стимулирования
В этом подразделе мы будем обсуждать и анализировать необходимые действия, предшествующие присуждению контракта, а именно его проектирование. Представим себе закупщика, желающего приобрести проект (товар или услугу) у поставщика. Для облегчения процесса закупки и получения необходимого результата закупщик должен обеспечить поставщика чертежами и основными характеристиками проекта. Это является первым параметром выбора контрактных решений покупателя: сколько следует инвестировать в предварительное проектирование, учитывая, что больший объем инвестиций позволяет повысить точность проекта (технического задания) и полноту характеристик. Безусловно, точность и детализированность проекта снижает необходимость проведения повторных переговоров для внесения изменений после того, как начался процесс закупки.