Руководство по закупкам
Шрифт:
Рассматриваемая закупочная проблема актуальна всегда, будь то в случае закупки тормозной системы производителем автомобилей, приобретения услуг информационных технологий бухгалтерской фирмой или услуг по сбору и переработке мусора городской администрацией. Эта проблема также связана с проблемой организации производства «make-or-buy» (сделай сам или купи), заключающейся в выборе между внутренним производством определенных товаров или услуг и их аутсорсингом. В случае повторяющихся многократно закупок товаров и услуг внутренняя организация производства может восприниматься как покупка времени сотрудников и прямая оплата входящих данных, в своем роде ряд контрактов с возмещением затрат (когда комиссия не тратится, а зачисляется в счет прибыли организации). В противном случае аутсорсинг сделок по предварительно установленной цене зависит от производственных
160
См. обсуждение структуры контрактов для многократных закупок в Главе 16.
Наш анализ приводит к выводу, что в случае долгосрочных и регулярных закупок несложные товары и услуги должны быть переданы на аутсорсинг с помощью контрактов с фиксированной ценой, а комплексные продукты следует производить внутри организации, как если бы их закупка проходила по контракту «издержки плюс». Дополнительным преимуществом внутреннего производства является также и то, что закупщик сохраняет контроль над процессом. Это действительно может быть важно в случае реализации комплексных проектов, когда гибкость и организация необходимы на всех этапах производства. Простое наблюдение показывает, что в большинстве случаев у сотрудников имеется набор указаний, определяющий объем работ, однако эти указания чаще всего выражены в устной форме и не описаны в контракте. С внешними подрядчиками, напротив, заключаются как можно более детальные контракты, а соответствие им проверяется относительно формальных контрактных спецификаций.
5.4.2. Рекомендации для государственных структур
В государственном секторе такие законодательные документы, как FAR США (а также многочисленные кодексы, составленные по подобию FAR), рекомендуют использование конкурентных торгов, особенно в форме открытых торгов, когда это возможно. К примеру, по результатам проведенного авторами исследования строительной отрасли Северной Калифорнии, о котором было рассказано выше, 97 % проектов в государственном секторе были выиграны в конкурентных торгах. В частном секторе эта цифра составила 18 %. Поскольку компании частного сектора более чувствительны к минимизации затрат, логично заключить, что их поведение соответствует наиболее оптимальному выбору.
Как говорилось выше, процедура конкурентных торгов помогает выбрать наименее затратного подрядчика, предотвратить проявления коррупции и фаворитизма, препятствующие эффективности, а также создать удобную базу для сравнения предложений. Согласно мнению Суда штата Огайо, конкурентные торги «… предоставляют всем равную возможность участия и подачи предложения, препятствуют сговорам, экономят средства налогоплательщиков… Торги способствуют честной конкуренции, целью которой является получение наилучших результатов работы по наименьшей цене, поскольку речь идет об использовании средств налогоплательщиков. Эта процедура также необходима для предотвращения проявлений фаворитизма, расточительства, мошенничества и коррупции» [161] . Это основные аргументы для использования конкурентных торгов в государственных закупках.
161
См.: [Sweet, 1994, р. 379].
По нашим наблюдениям, в случае реализации комплексных проектов использование контрактов с фиксированной ценой в сочетании с конкурентными торгами имеет свои недостатки, и более разумным решением может быть предварительный выбор подрядчика и обсуждение условий контракта с ним. Причины недостатков открытых конкурентных торгов заключаются в отсутствии возможности участия подрядчиков на стадии проектирования, в необходимости быстрого развития проекта без возможности подготовить детальные планы и спецификации, а также в связи с ожиданием споров по поводу цены для внесения непредусмотренных изменений после заключения контракта. Поэтому важный практический вопрос государственных закупок заключается в том, можно ли разработать набор объективных правил присуждения контрактов с проведением переговоров, учитывая необходимость минимизации, что в этом случае нелегко, трансакционных издержек, противодействия манипуляциям, коррупции и открытому фаворитизму [162] .
162
Подробнее
Действительно, прозвучало много критики в сторону контрактов LOGCAP, присужденных Армией США компании Haliburton; когда компания выиграла эти контракты «издержки плюс» без конкурентных торгов. По данным внутренних источников Haliburton, компания не имела ни малейшей мотивации к снижению издержек, и ее девизом было: «Не волнуйтесь о затратах, нам все возместят» [163] . Разработка новых правил, которые, с одной стороны, позволили бы использовать гибкие контракты с возмещением затрат, а с другой стороны, позволили бы сохранить контроль над возможным оппортунистическим поведением, выходит за рамки данной статьи. Тем не менее наш анализ показывает возможность увеличения выгоды и существенной экономии средств налогоплательщиков при создании и успешной реализации переговоров по контрактам «издержки плюс» в системе государственных закупок с улучшенным контролем.
163
Эта фраза задокументирована в письме двух членов конгресса Г. Ваксмана и Д. Динджела директору Агентства аудита контрактов оборонной промышленности В. Риду. Копию этого письма см.: http://www.halliburtonwatch.org/news/waxman_briefing_memo.pdf
Краткий обзор литературы
Приведенный выше анализ в большей степени основан на более раннем труде авторов [Bajari, Tadelis, 2001; Bajari, McMillan, Tadelis, 2006]. Вопрос влияния сложности проекта на выбор между аутсорсингом и собственным производством рассмотрен в работе [Levin, Tadelis, 2006], авторы делают выводы применительно к практике закупок местными органами власти. Попытка измерения влияния трансакционных издержек на изменение контракта в закупках для строительства автодорог была сделана авторами [Bajari, Houghton, Tadelis, 2006]. На схожую тему написан доклад [Chakravarty, McLeod, 2004], в котором показано, что текущие контракты, используемые Американским архитектурным институтом, эффективно решают проблему закупок в крупных комплексных проектах, где неизбежны непредвиденные обстоятельства. Авторы работы [Corts, Singh, 2004] рассматривают взаимосвязь между выбором формы контракта и сложностью проекта в повторяющихся закупках.
В статье [Banerjee, Duflo, 2000] рассматривается взаимосвязь контрактов с возмещением затрат и выбора надежного подрядчика в сфере информационных технологий в Индии.
Классический сравнительный анализ конкурентных торгов и переговоров был выполнен в работе [Bulow, Klemperer, 1996]. Авторы подчеркнули преимущества обеих процедур, но упустили из виду вопрос адаптации контракта к внешним изменениям. В статье [Manelli, Vincent, 1995] вводятся основные понятия вопросов качества и показывается, что переговоры с подрядчиками оказываются эффективнее конкурентных торгов. В работе [McAfee, McMillan, 1986] рассматриваются виды контрактов, заключенных в результате торгов и не являющихся контрактами с фиксированной ценой.
Источники
Bajari P., Tadelis S. Incentives Versus Transaction Costs: A Theory of Procurement Contracts // RAND Journal of Economics. 2001. 32 (3). Р. 387–407.
Bajari P., McMillan R., Tadelis S. Auctions vs. Negotiation in Procurement: An Emprical Analysis: Working Paper. UC Berkeley, 2006.
Bajari P., Houghton S., Tadelis S. Bidding for Incomplete Contracts: Working Paper. University of Michigan and UC Berkeley, 2006.
Baker G. Incentive Contracts and Performance Measurement // Journal of Political Economy. 1992. 100. Р. 598–614.
Banerjee, A.V., Duflo E. Reputation Effects and the Limits of Contracting: A Study of the Indian Software Industry // Quarterly Journal of Economics. 2000. 115 (3). Р. 989–1017.
Bartholomew S.H. Construction Contracting: Business and Legal Principles. Prentice-Hall, Inc., 1998.
Bulow J., Klemperer P. Auctions vs. Negotiations // American Economic Review. 1996. 86. Р. 180–194.