Сверхновая американская фантастика, 1995 № 01
Шрифт:
Страны, вводящие принцип выборности должностных лиц на нижних уровнях правительственного механизма, неизбежно оказываются перед необходимостью применять судебные санкции в качестве средства административного воздействия.
Сразу это определить нельзя. Стоящие у власти считают своей первой уступкой согласие на выборность всех должностных лиц, а второй — подчинение выборного чиновника постановлениям судей. Они равно опасаются и того, и другого нововведения, а так как от них обычно больше добиваются первой уступки, нежели второй, то они вводят выборность должностных лиц, сохраняя их независимость от судей. Между тем каждая из этих мер — это то единственное, что может уравновесить другую. Необходимо отдавать себе отчет в том, что выборная власть, которая не подчиняется судебным органам, рано или поздно ускользнет от всякого контроля или же будет уничтожена. Между центральной властью и выборными административными органами единственным посредником могут служить судьи. Только они в состоянии заставить выборного чиновника повиноваться, не нарушая при этом прав избирателей.
Таким образом, распространение судебной власти на мир политики должно находиться в прямой связи с расширением выборности органов власти. Если же эти два элемента не присутствуют одновременно, то государство приходит в конце концов либо к анархии, либо к рабству.
Во все времена отмечалось, что судебная деятельность довольно-таки слабо подготавливала людей к практической административной работе.
Американцы переняли у своих английских предков один из институтов, который не имеет аналогов нигде на Европейском континенте, а именно — институт мировых судей.
Мировой судья находится где-то посередине между обычным гражданином и чиновником, между административным должностным лицом и судьей. Мировым судьей обычно становится образованный, но не обязательно хорошо разбирающийся в законах гражданин. В его обязанности входит лишь осуществление полицейских функций, а это требует прежде всего здравого смысла и честности, нежели знаний. Мировой судья вносит в административный процесс, в котором он принимает участие, требование соблюдать определенные формы и гласность, что делает его помехой для любых проявлений деспотизма; вместе с тем он не становится рабом буквы закона, что обычно превращает любого чиновника в человека, мало способного к отправлению своих функций.
Американцы ввели у себя институт мировых судей, одновременно совершенно лишив его аристократического характера, отличавшего этот институт в метрополии.
Губернатор Массачусетса [25] назначает во всех округах определенное число мировых судей на семилетний срок.
Кроме того, из числа этих мировых судей он назначает троих, которые образуют в каждом округе то, что известно под названием сессионного суда.
Мировые судьи принимают непосредственное участие в процессе управления. Иногда им поручается вместе с выборными чиновниками принимать определенные административные акты [26] , в других же случаях в их обязанности входит формирование судов, на заседаниях которых представители власти вкратце излагают обвинение в адрес гражданина, отказывающегося повиноваться законам, или сам гражданин заявляет о тех или иных злоупотреблениях должностных лиц. Однако свои наиболее важные административные обязанности мировые судьи отправляют в ходе заседания сессионных судов.
25
Далее мы поясним, что такое губернатор штата; но уже сейчас необходимо сказать, что губернатор представляет в своем лице исполнительную власть штата.
26
Один пример из многих: иностранец приезжает в общину из страны, в которой свирепствует некая заразная болезнь. Он заболевает. Двое мировых судей могут, по рекомендации членов городского управления, дать распоряжение шерифу округа перевезти больного в другое место, где за ним будет обеспечен уход. Закон от 22 июня 1797 года, т. 1, с. 540.
Сессионный суд заседает два раза в год в главном городе округа. В Массачусетсе именно на этот суд возложена обязанность держать в повиновении большинство государственных чиновников.
Необходимо обратить особое внимание на тот факт, что в Массачусетсе сессионный суд является одновременно и административным учреждением в прямом смысле слова, и политическим судом.
Мы уже говорили о том, что округ [27] существует только в качестве административной единицы. И сессионный суд как таковой ведает лишь теми немногими делами, которые касаются одновременно интересов нескольких общин или же всех общин одного округа и которые, следовательно, нельзя поручить ни одной из общин в отдельности.
27
Рассматриваемые сессионным судом дела, касающиеся округа, сводятся к следующему:
1) строительство тюрем и зданий судов;
2) рассмотрение проектов бюджета округа (утверждаемых законодательным собранием штата);
3) распределение установленных в рамках той же процедуры налогов (путем голосования);
4) выдача некоторых категорий патентов;
5) строительство и ремонт дорог в округе.
Таким образом, в делах, относящихся к компетенции округа, обязанности сессионного суда сводятся к чисто административным, и если суд и вводит нередко в свою процедуру те или иные судебные формы, то с единственной целью прояснить для себя дело и для того, чтобы тем самым предоставить гарантии тем общинам, совместные дела которых рассматриваются. Однако в случае необходимости обеспечить надлежащее управление внутри общины, суд практически всегда выступает в роли органа правосудия и лишь в чрезвычайно редких ситуациях — в качестве административного учреждения.
Главная трудность заключается в том, чтобы обязать общину, обладающую практически полной независимостью, исполнять общие законы штата.
Мы уже видели, что общины обязаны ежегодно назначать определенное число должностных лиц, называемых податными чиновниками, для обложения населения налогами. Община может попытаться избежать уплаты налога тем, что не назначит этих чиновников. В этом случае сессионный суд приговаривает ее к суровому денежному штрафу, причем данный штраф раскладывается на всех жителей общины без исключения. Шериф округа в качестве судебного чиновника обеспечивает исполнение приговора. Таким образом, в Соединенных Штатах исполнительная власть старается, причем весьма ревностно, оградить себя от посторонних взглядов. Административное распоряжение почти всегда прячется в этой стране за постановление суда; от этого распоряжение лишь приобретает еще большую силу, фактически непреодолимую, какой люди обычно наделяют закон.
Такой порядок вещей легко проследить и понять. Обязанности общины в большинстве случаев определены четко и ясно: это простой и непреложный факт, это принцип, а не его детальное осуществление [28] . Трудности проявляются тогда, когда приходится заставлять повиноваться не саму общину, а ее чиновников.
Все неблаговидные поступки, которые может совершить общинное должностное лицо, в конечном итоге сводятся к следующему:
чиновник может исполнять предписания закона с большим рвением, но не очень старательно;
28
Существует косвенный способ заставить общину повиноваться. Например, закон обязывает общины содержать дороги в надлежащем состоянии. Если же они не сочли нужным проголосовать за создание дорожных фондов, то общинный чиновник, в чьи обязанности входит надзор за дорогами, имеет право своей властью собрать причитающиеся средства. А так как он сам тоже отвечает перед гражданами за плохое состояние дорог и, в свою очередь, может предстать перед сессионным судом по их требованию, то можно быть уверенным, что он обязательно использует в общине то исключительное право, которое дано ему законом. Так сессионный суд, угрожая чиновнику, принуждает к повиновению всю общину. См. закон от 5 марта 1787 года, т. I, с. 305.
он может вовсе не исполнять этих предписаний;
и наконец, он может делать то, что и вовсе запрещено законом.
Подсудными являются лишь действия должностного лица в двух последних случаях. Основанием для судебного вмешательства должно служить лишь наличие явного и несомненного факта нарушения.
Так, например, если члены городского управления не исполняют всех требуемых законом формальностей в ходе общинных выборов, то их можно подвергнуть денежному взысканию.
Однако если должностное лицо исполняет свои обязанности бездумно, если оно проводит в жизнь предписания закона без должного рвения и усердия, то суд на него воздействовать никак не может.
Сессионный суд, хотя и наделен административными функциями, в данном случае бессилен заставить чиновника исполнять должным образом свои обязанности. Лишь опасения отзыва могут предотвратить нарушения подобного рода, а сессионный суд, не имея никакого отношения к формированию общинной власти, не может отозвать чиновников, которых не он назначил.
Кстати, чтобы убедиться в небрежности или нерадивости того или иного должностного лица, необходим постоянный надзор за деятельностью нижестоящих чиновников. Вместе с тем сессионный суд, собираясь всего лишь два раза в год, надзора не осуществляет; он лишь решает переданные на его рассмотрение дела по фактам правонарушений.