Теория государства
Шрифт:
При этом в любом территориальном образовании непосредственно действуют органы и должностные лица центральной власти.
Предложенные определения, конечно, условны и потому довольно несовершенны. Во-первых, в принципе ведь любое территориальное образование автономно от государства, от центральной власти. Государственные образования в теории должны бы быть «максимально автономны», административные минимально, а собственно автономные располагаться где-то «посредине» [186] . Однако, во-вторых, на практике государственные образования могут оказываться менее самостоятельными, чем автономные. Еще раз повторю: за государственными территориальными образованиями конституционно (договорно) закрепляется все, что государство не забирает (не оставляет) себе. А автономным образованиям государство по закону или договору, иногда по конституции отдает (оставляет) строго то, что считает нужным. В этом основное различие между государственностью и автономией (собственно автономией). Но в одном случае государство может забрать себе компетенции, ресурсы и пр. «по максимуму», следовательно, государственным образованиям достанется «минимум». И это, естественно, не отменит их государственности. А в другом, напротив, государство способно передать автономным образованиям «максимум» Что не сделает автономии государственными образованиями.
186
Обычно автономизация предопределена особенностями национальной структуры населения, языковой, культурной спецификой и /или географическим фактором (отдаленностью территории), но известны и прецеденты религиозной автономии (автономный регион Мусульманский Минданао на Филиппинах).
Совершенно особый случай – автономная область Святая Гора Афон в Греции, монашеская автономная республика в составе Греции.
Возможны и комбинированные варианты. Так, Сянган (Гон-гонг) и Аомэнь (Макао), в прошлом владения, соответственно, Соединенного Королевства и Португалии, после передачи КНР стали его особыми административными районами (оар). В отношении обоих оар применяется принцип «одна страна – две системы», из которого следует их практически полная самостоятельность во всех вопросах (включая право окончательного судебного решения) кроме обороны и внешних сношений, а также организации районной законодательной и исполнительной власти. Но сам статус Сянгана и Аомэня определен китайскими основными законами, своих конституционных актов у них нет. Законодательные советы ОАР формируются на основании актов центра. Главы администраций предварительно избираются специальными коллегиями [187] , а затем назначаются государственным советом КНР [188] . Налицо сочетание элементов автономии и государственности.
187
Избираются представителями различных сообществ, законодательными советами, включают депутатов Всекитайского собрания народных представителей от ОАР и пр. Порядок формирования определяет государство.
188
Предполагается, что в 2012 г. Глава администрации Сянгана будет избран на прямых выборах.
Тем не менее территориальные образования все же следует стараться разделять на государственные, автономные (собственно автономные) и административные. Лучше использовать эту условную классификацию, чем не использовать никакой.
3.
Принято считать, что унитарное устройство предполагает разделение государства на административные образования (регионы во Франции, лены в Швеции, илы в Турции, останы в Иране), а федеративное – на государственные, имеющие статус субъектов федерации (кантоны в Швейцарии, земли в Австрии и Германии, штаты в Бразилии, Венесуэле, Мексике). В унитарных государствах также могут быть автономные образования (Фарерские острова в Дании, Аландские острова в Финляндии, Корсика во Франции). Но государственный опыт намного разнообразнее и интереснее и часто не укладывается в унитарно-федеративную схему.
К примеру, Испания, будучи официально унитарным государством, целиком состоит из автономных образований.
Они так и называются: автономные сообщества (сomunidades aut'onomas). Исторически Испания делилась на административные образования – провинции. Конституция 1978 г. [189] провозгласила курс на автономизацию и установила, что провинции, объединенные общей историей и культурными традициями, связанные экономически, вправе образовывать автономные сообщества. Отдельные провинции, «представляющие историческую региональную единицу», и островные территории тоже могли стать автономными сообществами. В итоге их получилось 17 [190] . Статуты автономных сообществ законодательно утверждены государством и составляют часть испанского законодательства [191] . Реорганизовывать и ликвидировать автономные сообщества в одностороннем порядке государство не вправе. В Конституции достаточно подробно описана сфера исключительного ведения государства и пределы ведения автономных сообществ, в рамках которых в статутах должна быть установлена сфера исключительного ведения каждого автономного сообщества. Также указано, что вопросы, конституционно не отнесенные к ведению государства, могут быть закреплены в ведении автономных сообществ статутами, а вопросы, не включенные статутами в ведение автономных сообществ, относятся к ведению государства. Правовые акты автономных сообществ, принятые по вопросам их ведения, имеют приоритет над правовыми актами государства. Но право государства всегда дополняет право автономных сообществ. Также государство может в особых случаях издать законы по вопросам исключительного ведения автономных сообществ. В каждом автономном сообществе согласно Конституции есть выборная законодательная ассамблея и ответственный перед ней правительственный совет (орган исполнительной власти), председатель которого избирается ассамблеей из числа своих членов и утверждается королем. Также есть назначаемый правительством представитель, руководящий государственной администрацией на территории автономного сообщества и координирующий ее деятельность с деятельностью органов власти автономного сообщества. Если автономное сообщество «не выполняет обязательств», налагаемых на него Конституцией и законами, или «действует образом, который серьезно противоречит общим интересам Испании», то после предварительного требования к председателю автономного сообщества в случае, когда оно не будет удовлетворено, «Правительство может принять меры к тому, чтобы заставить такое сообщество выполнить указанные обязательства, либо принять меры, необходимые для защиты общегосударственных интересов» [192] . В Италии 15 областей и пять автономных областей [193] . Их учредила Конституция 1947 г. [194] . Нет смысла в описании тогдашнего устройства, остановимся на современном, установленном реформой 2001 г. Области имеют свои статуты, которые не нуждаются в утверждении центральной властью [195] . Конституционно определены сферы «исключительного законодательства» государства и «конкурирующего законодательства» государства и областей. «Конкурирующее законодательство» по-итальянски означает, что государство фиксирует принципы регулирования, а области законодательствуют, следуя им. Указано, что областям «принадлежит право законодательной власти в какой-либо области, специально не закрепленной за государством». Автономные области также законодательствуют по отдельным вопросам, входящим в сферу «исключительного законодательства» государства. Центр не может реорганизовать или ликвидировать область односторонним решением. Население области избирает областную ассамблею и председателя областного совета (исполнительного органа). Председатель совета назначает его членов. Контроль за всеми ими обеспечивает правительственный комиссар. Областная ассамблея может быть распущена декретом президента из-за неработоспособности ввиду отсутствия консолидированного большинства, по соображениям национальной безопасности и т. д. Правительство также может замещать органы власти областей, в том числе «когда такое замещение диктуется необходимостью защиты юридического единства или экономического единства». Определенно можно говорить о том, что итальянские области сейчас – это полуавтономные-полугосударственные образования. [196]
189
http://www.constitucion.es; http://www.constitution.garant.ru/DOC_3864829.htm.
190
Кастилия и Леон включает девять провинций, Андалусия – восемь, Кастилия – Ла Манча – пять, Астурия, Балеарские острова, Мурсия наделены автономией в «индивидуальном» порядке и т. д.
191
Пересмотр статутов требует одобрения Генеральных кортесов (парламента).
192
В составе Испании находятся еще два автономных города – Сеута и Мелилья (географически расположенные в Северной Африке). Они вправе стать автономными сообществами, а пока их автономия 'yже – у них нет законодательных ассамблей и т. д.
193
Автономная область Трентино-Альто Адидже делится на две автономные провинции – Тренто и Больцано.
194
http://www.quirinale.it/costituzione/costituzione.htm; www.constitution.garant.ru/DOC_3864831.htm.
195
Правительство может только оспорить конституционность статута в Конституционном суде и только в течение 30 дней после его опубликования.
196
Влиятельная итальянская партия «Lega Nord» выступает за предоставление максимальной самостоятельности северу страны, который она предлагает считать отдельной страной – Padania. В 1990-е гг. Выдвигался проект федеративного разделения Италии на «Padania», «Etruria» (центр) и «Magna Graecia» (юг).
Осмысливая устройство Италии и Испании, государствоведы предложили новую форму устройства – региональную (или регионалистическую, регионализированную) [197] . Иногда к региональным государствам причисляют Португалию, чьи регионы согласно Конституции 1976 г. Также довольно самостоятельны, юар, в 1994 г. преобразовавшуюся из федерации в унитарное государство, но оставившую своим провинциям изрядную самостоятельность [198] и пр., а также Бельгию периода 1970 – 1993 гг. Есть мнение, что региональное устройство представляет собой «временный этап» на пути к федерации. Основания для этого имеются, ведь Бельгия в 1993 г. преобразовалась в федерацию. Хотя с учетом опыта юар впору говорить о «временном этапе» и на противоположном пути.
197
См., например: Чиркин В. Е. Указ. Соч. С. 185.
198
Это преобразование сопровождалось обратным присоединением Транскея, Венды, Бопутатсваны и Цискея и изменением всей территориальной структуры государства. Вместо четырех субъектов федерации были созданы девять автономных территориальных единиц.
О региональной форме устройства часто вспоминают при анализе реформ устройства Соединенного Королевства 1990 – 2000-х гг., так называемой деволюции [199] . Для constituent countries (составляющих стран) Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии созданы «индивидуальные» автономные модели [200] . Так, Scotish Parliament (P`arlamaid na h-Alba), воссозданный в 1998 – 1999 гг. [201] , имеет право законодательствовать по любому предмету ведения, если он не «зарезервирован» за Парламентом Соединенного Королевства (и если, конечно, соответствующий вопрос не урегулирован международным правом или правом ес) [202] . Но последний вправе законодательствовать в отношении Шотландии не только по «зарезервированным» предметам ведения, но и по «незарезервированным» [203] . Перечень «зарезервированных» предметов ведения может быть изменен (как расширен, так и сокращен) приказом-в-совете в любое время. Все шотландские билли требуют королевского согласия. Государственный секретарь по делам Шотландии (член правительства) может запретить представлять билль монарху, если сочтет, что он выходит за рамки компетенции шотландского Парламента. В целом аналогичная модель разработана для северной Ирландии. Национальная ассамблея Уэльса полномочна принимать «вторичные законы», адаптирующие законы UK (не любые, а принятые по четко перечисленным предметам ведения) и не нуждающиеся в утверждении центральной властью (та может лишь оспорить их в судебном порядке). Ассамблея также непосредственно участвует в законодательном процессе в Палате общин и т. д. Отмечается тренд к дальнейшему повышению самостоятельности «субъектов Королевства», в перспективе не исключена и деволюция Англии. Есть пример и федеративного государства, состоящего из автономных образований. Индия в своей Конституции 1950 г. [204] заявляет себя федерацией, «союзом штатов». Сейчас их 35. При этом штаты, субъекты союза, создаются, реорганизуются и упраздняются законами, принимаемыми союзным Парламентом без их согласия. Своих конституционных актов штаты (за исключением Джамму и Кашмира) не имеют. В Конституции закреплен перечень предметов ведения, по которым законодательствуют легислатуры штатов. Но в ряде случаев по ним вправе законодательствовать и Парламент. Более того, за последним закреплено исключительное право издавать законы по любому вопросу, не упомянутому в перечнях предметов ведения штатов и конкурирующего ведения союза и штатов. Законодательная власть в штате осуществляется легислатурой, которую составляет губернатор, назначаемый президентом союза по рекомендации союзного правительства [205] , и законодательное собрание или губернатор, законодательный совет и законодательное собрание. Члены законодательного собрания избираются на прямых выборах, члены законодательного совета назначаются губернатором и избираются законодательным собранием и специальными коллегиями. Исполнительную власть возглавляет губернатор. Существуют правительства штатов, ответственные перед законодательными собраниями. Главным министром губернатор назначает представителя партии, имеющей большинство в законодательном собрании, министров для назначения губернатору подбирает главный министр. На практике главный министр и совет министров играют ключевую роль, большинство решений губернатор принимает по их рекомендации (в штатах же копируется парламентско-правительственная форма правления, действующая на союзном уровне) [206] . Однако не следует игнорировать право губернатора (как назначенца центральной власти) отправлять главного министра и министров в отставку а также распускать законодательные собрания в контексте устройства (а не правления). Нужно отметить и подробнейшую конституционную регламентацию деятельности штатов и, разумеется, возможность принятия президентом полномочий губернаторов и советов министров, а Парламентом – полномочий легислатур целиком.
199
Инициатором выступило лейбористское правительство Энтони Чарльза Линтона Блэра (1997 – 2007 гг.).
200
Заморские территории Соединенного Королевства (British overseas territories) – Ангилья, Бермуды, Гиблартар, Теркс и Кайкос и др. – наделены либо автономией либо государственностью. В 2009 г. было объявлено, что территория Теркс и Кайкос временно возвращается под прямое управление Лондона – по официальной версии из-за коррумпированности тамошней власти
201
Существовал до объединения Англии (включавшей в свой состав Ирландию и Уэльс) и Шотландии в единое королевство в 1707 г.
202
Шотландский Парламент вправе менять базовые ставки налогообложения физических лиц, установленные Парламентом UK (в пределах ±3%).
203
Правительство перед внесением в Парламент законопроекта, затрагивающего компетенцию Парламента Шотландии, официально запрашивает у шотландской администрации одобрение законопроекта.
204
http://lawmin.nic.in/coi/coiason29july08.pdf; www.constitution.garant.ru/DOC_3991046.htm.
205
Одно и то же лицо может быть губернатором нескольких штатов.
206
Для губернаторов штатов Аруначал-Прадеш и Нагаленд была предусмотрена возможность действовать самостоятельно от советов министров.
Закономерен вопрос: можно ли вообще признавать индию федеративным государством, если ее штаты – автономные образования, а не государственные? ведь нет же второй системы государственной власти. Следовательно, нет и федерации. С одной стороны, федерации действительно нет. Но с другой стороны Индия же самоопределяет себя как федерацию, а свои штаты как субъекты федерации. Это придает ее штатам квазигосударственность, или, если угодно, квазигосударственную автономию.
Впрочем, все же не следует считать федерацией любое государство, объявляющее себя федеративным. Характерен пример Танзании (объединенной республики Танзании), созданной в 1964 г. Объединением Танганьики с Занзибаром и Пембой. Танганьики как территориального образования не существует, ее территория разделена на 21 область, ими непосредственно «унитарно» управляют танзанийские органы власти. А у Занзибара и Пембы есть своя Конституция [207] , свой парламент и т. д. По моему мнению, Танзания – унитарное государство, включающее автономное образование Занзибар и Пемба. Мьянманское государство официально называет себя Союзом Мьянма, однако в действительности оно тоже устроено унитарно.
207
http://www.eisa.org.za/WEP/zan5.htm.
Возможно также, что государство официально не самоопределяется как федеративное, но по всем признакам является именно таковым. Королевство Нидерланды, согласно статуту 1954 г., [208] состоит из собственно Нидерландов, арубы и нидерландских Антильских островов [209] . Все они обладают государственностью. В этой связи Королевство Нидерланды, несомненно, нужно включать в число федераций (обычно этого не делают). Нельзя не обратить внимания на такую особенность: монарх из Оранско-Насаусской династии стоит во главе как федерации (Королевства), так и всех трех ее субъектов (на Арубе и нидерландских Антильских островах его представляют губернаторы).
208
Statuutvoorhet KoninkrijkderNederlanden .
209
Как единое территориальное образование оно должно быть в скором времени ликвидировано. Кюрасао и Синт-Маартен станут отдельными государственными образованиями в Королевстве Нидерланды, прочие территории (Бонайре, Саба и Синт-Эстатиус) вольются в состав Нидерландов.
Территориальные образования, входящие в состав федеративных государств, могут не иметь статуса их субъектов. В той же индии есть семь союзных территорий, к ним относится и национальная столичная территория дели [210] . (вообще же столицы выделены в отдельные территориальные образования во многих федерациях, в частности, в Бразилии, Мексике, Нигерии, сша. А в Малайзии выделены старая и новая столицы Куала-Лумпур и Путаджая и оффшорный финансовый центр Лабуан.)
210
Дели, а также Пудучерри, несомненно, относятся к автономным образованиям, остальные союзные территории – административные образования.